政策文本分析框架

政策工具是政府将其政策目标实质化的手段和途径[1]。文章以各省农民工就业创业政策文本为研究对象，构建包含政策工具维度（X维度）和政策对象维度（Y维度）的区域间农民工就业创业政策二维分析理论框架。

2.1   政策工具维度

Zegveld和Rothwell（1985）将政策工具类型分为供给型、需求型和环境型政策工具。供给型政策工具即政府通过提供技术、资金等资源帮助创业活动的正常举行；需求型政策工具即政府通过减少创业贸易管制、提供创业支持等方式推动创业就业的增长[2]；环境型政策工具即政府通过优化创业创新环境来推动创业就业的发展。

2.2   政策对象维度

政策对象是政策所发生作用的具体对象，是政策所实施的社会群体和政策所待解决的社会问题。该文根据地域、技能两个角度将政策对象分为两个维度，第一维度为本地农民工和外出农民工，第二维度为新生代农民工、持证上岗农民工和普通农民工。

政策文本选取及编码

3.1   文本选取

使用python编译器以“农民工就业创业”为主题对国务院、各省级政府、乡村振兴局、农业农村厅等官方网站平台进行检索，选取2017年初至2021年底时间段，共搜集政策文本568项。通过筛选：①删除重复文本，剔除相关度低的文本；②剔除间接相关政策文本；③政策类型应是行政法规、意见等规范性公文。最终，梳理有效政策文本399份。

3.2   文本编码

依据区域间农民工创业就业的二维分析框架，使用NVivo12分析工具对已筛选的399份政策文本，按照所处层次做了差异化区分，并按照“编码-政策文号-政策文本内容-X维度编码-Y维度编码”的编码形式进行编码。其中X维度采用“政策编号-X-S供给型/R需求型/E环境型”的编码方式编号；Y维度的1、2、3、4则分别代表：当地农民工、外出农民工、新生代农民工、普通农民工。由此形成区域间农民工就业创业政策文本内容分析编码。

农民工就业创业政策存在的问题

4.1   政策工具维度

4.1.1 政策工具缺乏协同性 

农民工就业创业政策文本中政策工具呈现多样化的特征，呈现出多种政策工具并存的现象，但政策工具之间缺乏协同。农民工就业创业涉及精神培养、能力建设、过程支持和成果保护四个方面，仅由单一政策工具或者几个政策工具偶然合作并不能高效完成，而需要依据特定的情境构建政策工具的联系，协同合作发挥最大效能。

4.1.2 政策工具缺乏量化考核

通过对政策文本的分析，发现东部地区、中部地区、西部地区、东北地区的政策工具环境型和供给型的使用数量均大于需求型。东部地区和西部地区在农民工就业创业方面发展较早，中部和东北地区进行了一定的政策模仿，但是均存在停留在理论层面、缺乏量化考核的问题。

4.1.3 政策工具尚未构建体系

乡村振兴战略实施以来政策布局从单一的侧重东部地区与西部地区向各地区组合同步发展转变，从单一的环境型为主的政策工具正在向供给型与环境型相结合的方式发展，但由于发展历程较短，政策布局体系尚未构成完整的政策链。

4.2   政策对象维度

4.2.1 政策对象不全面

当前各个地区的政策文本均出现了帮扶主体单一、政策对象单一的问题。政策对象为普通农民工，通过引导新生代农民工实现“互联网+”为代表的新产业与新业态就业创业[3]，但对当地和返乡农民工、外出农民工、新生代农民工的政策对象关注较少。

4.2.2 政策对象缺乏重点

通过政策文本对就业创业的管理体制、保障措施、教育培训机制以及服务机制、扶持政策等方面问题进行分析，发现不同区域政策对象是否持证上岗、是否本地务工、是否为新生代农民工并没有表现出差异化的政策对象特征。

农民工就业创业政策的优化策略

5.1   政策工具维度

5.1.1 优化政策工具使用策略

5.1.1.1 配套使用供需方政策

促进农民工就业创业一方面要发挥供给方与需求方政策工具的协同效应。优化消除经济壁垒的需求方政策工具与供给方的技术支持，并完善基础政策工具，促进农民工就业创业“多维度协同”。另一方面，应适当减少需求型政策工具的使用，防止泡沫经济爆破带来的农民工大规模失业，同时加大教育、技术等方面的供给支持力度，激活实体动能。

5.1.1.2 灵活运用综合型政策工具

农民工就业创业政策包含多个政策工具，且呈现单一孤立的状态，需要全面运用综合型的政策工具。一是将供给型、需求型、环境型工具相结合，既要制定相关政策致力于提高农民工供给的素质能力和搭建公平的供给平台，又要降低农民工创业融资成本等来刺激对农民工就业创业的需求。二是坚持短期与中长期政策工具相互结合，微观与宏观就业目标的实现齐头并进，使得前期的目标规划和策略制定能够指导后期金融、技术支持以及政府采购、人员培训等政策的落实；三是政府可结合示范地区的成功经验，根据当地实际，将“人员技能、海外交流、政策扶持”等政策工具灵活调整融合。

5.1.2 进一步完善政策链

5.1.2.1 营造稳定公平的政策环境

稳定公平的就业创业环境是农民工实现有序良好就业的前提，就业创业程序繁琐，存在隐形“门槛”，农民工借贷融资难等问题成为破坏公平环境的罪魁祸首。应加大农民工就业创业政策的落实力度以及加快推进农民工就业创业程序和贷款的相关政策出台以解决农民工创业以自筹资金为主等问题，优化登记、申请、领取流程，精简农民工就业创业证明材料，放宽贷款条件和降低贷款门槛，确保政策有效惠及农民工。

5.1.2.2 搭建动态公共政策支持体系

除工资和基本劳动权益以外，农民工在城市医疗保险、住房、子女教育等方面的诉求尤为强烈。农村劳动力流失衍生出的农村老龄化严重、留守儿童等问题也格外突出。需要政府通过出台相关政策保障劳动者合法权益，通过构建农民工就业创业的动态性公共政策支持体系和资源共享平台，运营专业服务机构和建设创业园区、孵化基地等来帮助农民工多渠道灵活就业。

5.2   政策对象维度

5.2.1 强化政策对象顶层设计

5.2.1.1 坚持就近、平等和保障的政策制定理念

鼓励就近就地实现就业创业的政策制定，在制定过程中以创业补贴、税费减免等创业就业扶持政策鼓励符合条件的农民工返乡入乡就业创业，解决本地就业问题，同时防止人口过度流失或者聚集。部分新生代农民工很早步入社会，受经济收入、文化等制约受到社会歧视和不公平的对待。政府通过强化教育培训、维护劳动权益、优化就业创业服务实现农民工平等就业创业[4]。

5.2.1.2 优化农民工就业创业层次

各地方政府需要加强农民工就业创业工作，坚持政府促进与市场就业相互结合，民政、人力资源社会保障、发展改革、住房城乡建设、交通运输、水利各部门压实责任，通过机制的健全，优化农民工就业创业的层次与结构[5]，实现各有关部门协同配合，提高政策实施效率，从而推动农民工就业创业。

5.2.2 重视政策对象分类

5.2.2.1 明确农民工创业就业分类方法

各省需要针对各自区域经济文化等发展特征和农民工就业创业的具体情况，出台配套政策明确其特定农民工分类方法。通过农民工就业创业岗的设立，加强生活服务业、劳动密集型产业发展，加快信息网络等新型基础设施建设，支持农业、林业生产端电子商务发展来促进农民工就业创业分类，同时又需要加强政策对城镇户籍居民和农民工一视同仁。

5.2.2.2 完善保障农民工就业创业权益的法律法规

农民工作为法律援助的重点保护对象，需要完善农民工就业创业过程中的相关法律保护制度。不同的农民工类别所面临的社会问题不同，解决的最优方法和途径也会由此存在差异。完善具有对象针对性的农民工就业创业法律制度，加大维护特定农民工权益的执法力度，对于特定农民工就业创业中存在的争议案件做到程序简化，法律援助申诉做到快速办理。

结语

农民工就业创业政策体系是提升农民工生活质量的有力举措，更是有序推进乡村振兴的重要保障。乡村振兴战略实施以来农民工就业创业政策日趋成熟，政策制定主体今后要从协调性、稳定性和法制化角度进行优化，促进农民工就业创业朝更好的方向发展。

作者单位：浙江理工大学机械工程学院

基金项目：浙江理工大学教改项目“大学生创业意愿转化为创业行为的引导促进机制研究”（jgyb201929）；浙江理工大学机械基础国家级教学示范中心项目“基于机械类大学生创新创业行为能力转化的引导促进机制研究”（JXSFZX2104）；浙江理工大学研究生教改研究项目“基于CDIO理念的工程类研究生创业教育路径研究”（YJG-M202110）