《政府投资条例》解决的核心问题之一，是科学合理界定政府投资的边界范围。政府投资必须坚持“有所为有所不为”，确保政府投资用在补短板、强弱项的“刀刃上”。 ——国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平

中国经济导报记者|潘晓娟

距离7月1日，不到一周的时间。《政府投资条例》（以下简称“《条例》”）进入正式实施前的倒计时。

《条例》有哪些指向性的意义，对公共领域发展将带来哪些影响，未来实施过程中还需要配套哪些措施……带着上述问题，中国经济导报记者日前采访了国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平。他也是国家发展改革委《条例》普法和法制建设专家组成员。

政府投资管理纳入法治轨道

“《条例》是我国投融资体制改革的重要成果之一，是政府投资管理和监督的基本法，是规范政府投资、融资行为的基本依据。”吴亚平告诉中国经济导报记者：“长期以来，我国政府投资主要依据规范性文件、部门规章和地方相关规定进行管理和监督，不仅难以适应政府投资管理的新需要，也不符合投融资领域加强法治建设、依法行政的新要求。而《条例》的出台，结束了政府投资管理（包括政府投资资金和项目管理）长期以来权威性不足、指导性不够、约束力不强的局面，标志着政府投资进入了依法管理的新时代。”

在吴亚平的记忆里，从上世纪90年代起，原国家计委就着手开展投资立法的研究工作。从2001年开始，顺应社会主义市场经济改革新的要求，原国家计委开始了针对政府投资的立法工作。

吴亚平分析说，《条例》由酝酿到出台，历经18年。2001年，国务院提出起草和出台《条例》，此后的2002～2018年，每一年国务院都将《条例》纳入当年的立法工作安排。2010年1月，国务院法制办公布《条例》征求意见稿，征求社会各界意见；2014年9月，《条例》草案修改完成；2018年12月5日，国务院第33次常务会议通过《条例》；2019年2月28日，《条例》经中央政治局常委会议审议通过；2019年5月5日，我国关于政府投资管理的第一部行政法规《条例》公布。

“此前的关于政府投资的规章和规范性文件的约束，与《条例》法律性质的约束本质上是不一样的。从政府投资管理和政府投资资金的使用层面来讲，有必要去立法，通过法律来规范、约束政府投资和融资行为。”吴亚平表示，《条例》把政府投资管理纳入法治轨道，依法推进政府投资资金统筹使用和项目管理，有利于更好地发挥政府投资的作用，提高政府投资效益。

在吴亚平看来，《条例》本身是投融资体制改革成果的重要体现，《条例》的出台为规范政府投资、融资行为和实施政府投资资金和项目管理提供了法律依据，也为下一步深化投融资改革提供了法制保障。

更好地发挥政府投资的作用

《条例》解决的核心问题之一，是科学合理界定政府投资的边界范围。 “政府投资范围直接涉及到政府和市场关系，在这个问题上政府投资必须坚持‘有所为有所不为’，确保政府投资用在补短板、强弱项的‘刀刃上’。”吴亚平表示，《条例》总结了我国政府投资管理的实践经验，贯彻了新发展理念，围绕正确处理政府和市场关系、加强补短板、加强政府投资管理和防范风险等四大主题进行了针对性的制度设计，贯彻政府投资的决策、实施和监管等全过程的关键环节，从而为更好地发挥政府投资作用，更好地形成政府和市场的合力，助推高质量发展提供了法治保障。

首先，明确政府投资要“有所为有所不为”。比如，《条例》提出，“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的公共领域项目，以非经营性项目为主”，这是从法律上防范政府投资经常出现的“越位”和“缺位”问题。在一定意义上，缩小了政府投资边界，有助于集中政府投资力量来办大事。《条例》提出，“政府投资要聚焦社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等领域”，从一定层面建立政府投资范围定期评估调整机制，调整优化政府投资方向和结构，从而更好地发挥政府投资对优化供给结构的作用。

“非经营性项目是指自身没有或很少经营性收入的项目，如市政道路、普通公路、园林绿化、防洪工程等。”吴亚平表示，对于公共领域的经营性项目和准经营性项目，《条例》则鼓励、支持、引导企业投资，这显然有助于从源头上为企业提供更多、更好的投资机会。企业投资参与方式主要包括PPP和自主投资等。

其次，《条例》明确了政府投资的定义和内涵，即“指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动”，这就要求政府的预算资金不管从何而来，只要是用于固定资产投资建设活动，投资资金与相关项目都应该纳入《条例》来管理。比如，涉及到政府投资占股的PPP项目，也应纳入《条例》的管理。

此外，《条例》突出了问题导向，强调概算投资对于控制项目总投资的基础性地位。此前，政府投资项目在实施过程中出现的超规模、超标准、超投资等问题只是表象，实质与政府投资行为本身不规范有着直接的关系。此次《条例》提出，把初步设计的投资概算作为控制项目总投资的重要依据，赋予投资概算的“法定”地位，将从源头上约束不规范的政府投资行为，从而有助于制止超投资的问题。

还有就是，《条例》建立了政府投资项目全过程的违规融资防控机制。比如，在项目可行性研究报告决策审批时，要审查建设资金的落实情况；政府投资项目和使用政府投资建设资金的企业投资项目要列入政府投资年度计划并按照预算及时、足额付款；项目在建设实施中不得违法违规融资，不得要求施工企业垫资，等等。这实际上是建立了对政府投资项目违法违规融资的“防火墙”。

依托在线平台强化政府投资项目全过程的管理和监督

“《条例》第五章专门规定了对政府投资项目的监督管理。相比于2010年征求意见稿，这一章是整章增加的内容。”吴亚平分析说，这说明全过程监管被明确为政府投资项目管理

中的重要环节，成为投资主管部门和其他有关部门的重要职责。

与此同时，《条例》有一点非常重要，即投资项目的基本建设程序，“不管钱从哪来，不管归属哪个部门管”，前期工作的要求都是一样的——投资项目基本建设程序、项目建设可行性研究的审查要求都一样。《条例》提出，“除涉及国家秘密的项目外，投资主管部门和其他有关部门应当通过投资项目在线审批监管平台（以下简称在线平台），使用在线平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续”，指出投资主管部门和其他有关部门应当通过在线平台列明与政府投资有关的规划、产业政策等，公开政府投资项目审批的办理流程、办理时限等，并为项目单位提供相关咨询服务。不管哪个部门管理或审批，且不仅是政府投资项目，企业投资项目也都要纳入在线平台。相关项目要通过在线平台获取作为唯一身份标识的项目代码，有关部门通过在线平台办理各类审批、备案手续，项目单位通过在线平台报送建设实施进度信息。

吴亚平指出，从投资主管部门来讲，依托在线平台，可以对全社会投资进行总量和结构的监控，包括项目实施的进展情况，按照条例要求也应该去报备信息。有了在线平台，前期的部分环节、部分领域可能分部门管理，但是从全过程来讲，都纳入到了一个统一的平台来监督和管理。

激发社会资本投资的积极性

在吴亚平看来，“政府投资和民间投资的是一个互补关系。把政府投资的边界范围框定好之后，对包括民间投资在内的全社会投资，是一个重大的利好。”

“此前，一些地方政府出于本地经济发展需要包括政绩考核的要求，出现政府投资‘越位’去抢占企业投资机会的现象，比如投资经营性项目，但是按照《条例》的要求，政府投资就应该主要用于非经营性项目。剩下的经营性项目、准经营性项目就应该尽量的放开给民间投资。”吴亚平分析说，《条例》要求政府投资不能“越位”，而是应牢牢把握“有所不为”的边界，更不能与市场主体争利。主要体现在，收缩政府投资的边界，为市场主体让渡乃至创造投资机会，这些都很好地贯彻了新发展理念的新要求。

再比如，《条例》提出，“安排政府投资资金，应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求，并平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。”这些提法有利于规范政府的投资行为，能够进一步激发社会投资活力。

吴亚平表示，按照我国投融资体制改革的要求，投资项目按性质划分为政府投资项目和企业投资项目。2017年2月，《企业投资项目核准和备案条例》开始实施，《条例》和《企业投资项目核准和备案条例》成为政府对全社会投资活动进行管理、监督和服务的两大法律依据，再加上既有相关法律法规，从而在很大程度上健全了投融资领域的“1+1+N”法律体系，补齐了政府对全社会投资管理、监督和服务的“制度短板”。

做好《条例》贯彻实施工作，完善配套措施

政府投资活动需要遵从的法律法规很多，《条例》注重与其他相关法律法规的有机衔接，着眼于政府投资领域关键环节的共性问题、突出问题建立了约束机制。

吴亚平分析说，《条例》充分体现了“可以做、应当做、禁止做”的立法特色，既立足当前实际，又为今后制度细节设计特别是改革创新留下了空间。

据介绍，《条例》公布后，国家发展改革委及时发布关于做好《条例》贯彻实施工作的通知，提出全面清理不符合《条例》的现行制度。自2019年7月1日之日起，政府投资管理规定与《条例》规定和精神不一致的，一律停止执行，相关工作以《条例》规定为准。

吴亚平表示，与政府投资相关的部门规章、地方政府规章、规范性文件，都应纳入清理范围。按照“谁制定、谁清理”的原则，由制订部门或牵头起草部门提出应予清理的制度规定和清理意见。与政府投资相关的地方性法规，由牵头起草部门或主要执法机关按程序提请本级人民政府向同级人大提出清理建议。对政府投资方向、资金筹措、投资方式、决策程序、投资计划、概算控制等方面违反《条例》的内容，一律要统一到上位法的规定上来。其中，有关规定的主要内容违反《条例》的，应当予以废止；个别条款与《条例》不一致的，应当进行修订。

吴亚平谈到，结合《条例》的贯彻实施，各地还需要重点围绕政府投资资金统筹规范使用、项目有序合理安排、加强投资计划与预算衔接、提高项目建设效率等方面，不断推进开展工作，扎实做好《条例》贯彻实施工作。