国有企业混合所有制改革起步于上个世纪90年代，1992年邓小平同志南巡之后，中共中央于十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制，允许国内民间资本和外资参与国有企业改革。
2013年11月12日，中共中央十八届三中全会审议通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出积极发展混合所有制经济，允许混合所有制经济实行企业员工持股，推动国有企业完善现代企业制度，指明了新一轮深化国有企业混合所有制改革的方向，正式拉开了新一轮国企深化改革的帷幕。
2015年8月24日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发(2015)22号），该意见是深化国有企业改革“1+N”系列文件的总纲，对改革目标和原则、分类推进国企改革、发展混合所有制经济、探索实行混合所有制企业员工持股、完善国资监管体制等提出了明确意见。
2015年9月23日，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号），对混改总体要求、分类（不同行业领域）及分层（集团或子公司层面）推进混改、鼓励各类资本（包括非国有资本或员工持股）参与混改、建立健全混合所有制企业治理机制等方面提出意见。
随后三年多以来，国务院及各部委先后发布了《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》、《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》、《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》、《关于印发＜国企改革“双百行动”工作方案＞的通知等多个政策文件，从各方面制定了更为具体的规定，为全国各地推进国企混改工作构建了基础性的政策框架。
截至2018年底，国家发改委推动实施国企“混改”试点累计达到50家，其中仅2018年当年就增加31家，并发布消息，2019年将进一步推动100家以上的“混改”试点；
国资委推动“四项改革”试点以来，时隔两年又推动“十项改革”试点，涉及企业57家；
国有资本投资运营两类公司试点累计达到21家，其中11家为2018年底提出的；
2018年，国资委推动“双百行动”改革试点，涉及国企达到404家，数量空前，标志着国企“混改”决心不改，加量加速；
2019年初始，根据权威机构信息显示，国资委将进一步推动2-3家央企集团层面实施“混改”，预示着“混改”的力度和深度将持续加强。
1、2013年11月12日，中共中央十八届三中全会审议通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》
2、2015年8月24日，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发(2015)22号）
3、2015年9月23日，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）
4、2015年10月26日，发改委、财政部、人力资源社会保障部、国资委发布《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》
5、2016年2月26日，财政部、科技部、国资委联合发布《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（财资〔2016〕4号）
6、2016年8月2日，国资委、财政部、证监会发布《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016]133号）
7、2017年4月24日，国务院办公厅发布《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发[2017]36号）
8、2017年11月10日，财政部、科技部、国资委作出关于《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》的问题解答
9、2017年11月29日，国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、国资委、税务总局、证监会、国防科工局发布《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》（发改经体〔2017〕2057号）
10、2018年8月16日，国资委发布《关于印发＜国企改革“双百行动”工作方案＞的通知＝（国资发研究[2018]70号）
11、2018年9月18日，财政部、科技部、国资委发布《关于扩大国有科技型企业股权和分红激励暂行办法实施范围等有关事项的通知》（财资[2018]54号）
（一）混改整体要求
1、分类改革
根据国资委、财政部、发展改革委《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170号）第一条规定，国有企业界定为商业类和公益类。
根据国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）第二条规定：
（1）稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革
对该类行业，充分运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。
（2）有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革
对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。
对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化，同时加强分类依法监管，规范营利模式。
（3）引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革
在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。
2、分层推进
根据国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）第三条规定：
（1）引导在子公司层面有序推进混合所有制改革
对国有企业集团公司二级及以下企业，以研发创新、生产服务等实体企业为重点，引入非国有资本，加快技术创新、管理创新、商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。
（2）探索在集团公司层面推进混合所有制改革
在国家有明确规定的特定领域，坚持国有资本控股，形成合理的治理结构和市场化经营机制；在其他领域，鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式，逐步调整国有股权比例，积极引入各类投资者，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。
（3）鼓励地方从实际出发推进混合所有制改革
各地区要认真贯彻落实中央要求，区分不同情况，制定完善改革方案和相关配套措施，指导国有企业稳妥开展混合所有制改革，确保改革依法合规、有序推进。
3、鼓励各类资本参与
根据国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）第四条规定：
（1）鼓励非公有资本、支持集体资本，有序吸收外资参与混合所有制改革
鼓励非公有资本参与国有企业混合所有制改革。非公有资本投资主体可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。
支持集体资本参与国有企业混合所有制改革。明晰集体资产产权，发展股权多元化、经营产业化、管理规范化的经济实体。允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股。
有序吸收外资参与国有企业混合所有制改革。引入外资参与国有企业改制重组、合资合作，鼓励通过海外并购、投融资合作、离岸金融等方式，充分利用国际市场、技术、人才等资源和要素，发展混合所有制经济，深度参与国际竞争和全球产业分工，提高资源全球化配置能力。按照扩大开放与加强监管同步的要求，依照外商投资产业指导目录和相关安全审查规定，完善外资安全审查工作机制，切实加强风险防范。
（2）推广PPP模式，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业
优化政府投资方式，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目。
鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合，发展混合所有制经济。支持国有资本与非国有资本共同设立股权投资基金，参与企业改制重组
（3）探索完善优先股和国家特殊管理股方式，探索实施员工持股
国有资本参股非国有企业或国有企业引入非国有资本时，允许将部分国有资本转化为优先股。在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度，依照相关法律法规和公司章程规定，行使特定事项否决权，保证国有资本在特定领域的控制力。
员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式，优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。完善相关政策，健全审核程序，规范操作流程，严格资产评估，建立健全股权流转和退出机制，确保员工持股公开透明，严禁暗箱操作，防止利益输送。混合所有制企业实行员工持股，要按照混合所有制企业实行员工持股试点的有关工作要求组织实施。
4、健全公司治理
根据国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）第五条规定：
（1）进一步确立和落实企业市场主体地位
政府不得干预企业自主经营，股东不得干预企业日常运营，确保企业治理规范、激励约束机制到位。落实董事会对经理层成员等高级经营管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权，维护企业真正的市场主体地位。
（2）健全混合所有制企业法人治理结构
混合所有制企业要建立健全现代企业制度，明晰产权，同股同权，依法保护各类股东权益。规范企业股东（大）会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系，按章程行权，对资本监管，靠市场选人，依规则运行，形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构。
（3）推行混合所有制企业职业经理人制度
按照现代企业制度要求，建立市场导向的选人用人和激励约束机制，通过市场化方式选聘职业经理人依法负责企业经营管理，畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道。职业经理人实行任期制和契约化管理，按照市场化原则决定薪酬，可以采取多种方式探索中长期激励机制。严格职业经理人任期管理和绩效考核，加快建立退出机制。
5、依法操作
根据国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）第六条规定：
（1）严格规范操作流程和审批程序
在组建和注册混合所有制企业时，要依据相关法律法规，规范国有资产授权经营和产权交易等行为，健全清产核资、评估定价、转让交易、登记确权等国有产权流转程序。国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等，应在产权、股权、证券市场公开披露信息，公开择优确定投资人，达成交易意向后应及时公示交易对象、交易价格、关联交易等信息，防止利益输送。混改方案需报同级国有资产监管机构批准；重要国有企业改制后国有资本不再控股的，报同级人民政府批准，涉及职工切身利益的要做好评估工作，职工安置方案要经过职工代表大会或者职工大会审议通过。
（2）健全国有资产定价机制
按照公开公平公正原则，完善国有资产交易方式，严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为。通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格，发挥专业化中介机构作用，借助多种市场化定价手段，完善资产定价机制，实施信息公开，加强社会监督，防止出现内部人控制、利益输送造成国有资产流失。
（3）加强监管
国有资产监管机构对改革中出现的违法转让和侵吞国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作、逃废债务等行为，要依法严肃处理。审计部门要依法履行审计监督职能，加强对改制企业原国有企业法定代表人的离任审计。充分发挥第三方机构在清产核资、财务审计、资产定价、股权托管等方面的作用。加强企业职工内部监督。进一步做好信息公开，自觉接受社会监督。
（二）混改主要模式
1、引入外部投资
（1）入股方式
1）增资方式：在产权交易所公开征集增资方
2）转让方式：在产权交易所公开征集受让方
3）增资+转让：在产权交易所公开征集增资方及转让方（中盐股份/中粮资本）
4）新设公司方式：国企与外部投资者共同新设公司（陕西有色，避免了审计评估等程序，无历史包袱，但需关注同业竞争、关联交易等问题）
（2）入股价格
根据《企业国有资产交易监督管理办法》第12条规定：“对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项,转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。”
因此，通常情况下，国有企业混改引入外部投资者，无论是通过增资方式还是转让方式，均是以经备案的评估结果为基础，一般不低于经备案的评估值。
（3）入股程序
根据《企业国有资产交易监督管理办法》相关规定，国有企业无论是通过增资还是通过转让方式引入外部投资者，均需进行审计、评估及评估备案，并在产权交易所公开挂牌征集增资方或受让方。
2、内部员工持股
（1）4号文和133号文的主要区别
关于国有企业员工持股或股权激励，目前有两个文件，即2016年2月26日财政部、科技部、国资委联合发布的《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（财资〔2016〕4号，以下简称“4号文”）和2016年8月2日国资委、财政部、证监会发布的《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016]133号，以下简称“133号文”）。
适用上述两个文项下的员工持股方案主要区别如下：
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