深圳罗湖区 " 二线插花地 " 棚改拆迁现场。 杨阳腾摄

深圳罗湖区 " 二线插花地 " 棚改素有 " 中国棚改第一难 " 之称。2016 年 12 月，深圳罗湖区 " 二线插花地 " 棚户区改造启动全面签约，于 2017 年 12 月实现全面开工建设。截至目前，棚改 8264 户当事人已签约，居住人员 93034 人全部搬离，3236 名师生全部安置，1133 家擅改经营性门店全部关停，拆除房屋 1331 栋。棚户区地质灾害治理全部开工，第一、二期共 10 个地块土石方和基坑支护工程正在施工建设。

何为 " 二线插花地 "

在深圳经济特区建立之初，经国务院批准，深圳市从 1982 年开始修建了以铁丝网为界的特区管理线，俗称 " 二线 "。当时因资金不足，出于便于修建的考虑，" 二线 " 并未完全与行政区划线相吻合，致使特区管理线与行政区划线不一致，形成了一些管理上的 " 真空地带 "，即通常所说的 " 二线插花地 "。随着深圳特区的快速建设和发展，一些人利用行政管理上的真空大肆抢建，最终在罗湖区形成了玉龙、木棉岭、布心三大违法建筑集聚区。

" 二线插花地 " 是广东省斜坡类地质灾害高易发区，无规划、无审批、无验收的一栋栋握手楼、吊脚楼依山而建，楼外就是几十米落差的斜坡，杂乱的电线犹如一张张 " 蜘蛛网 "，公共设施与消防设施更是极度缺乏。地质灾害、建筑质量、消防、治安、交通等安全隐患如同 " 定时炸弹 " 悬挂在居民头顶。由第三方机构调研形成的《罗湖 " 二线插花地 " 棚户区改造项目地质灾害危险性评估报告》显示，地质灾害评估危险性大区比例：玉龙片区达到 62%，木棉岭片区达到 57%，布心片区也超过 51%。

这一历史遗留的严重安全隐患，是深圳建市以来难度最大的拆迁改造项目，具有改造体量巨大，居住群体错综复杂；产权关系杂乱，矛盾纠纷问题重重；历史遗留违法建筑为主，行政征收无法直接实施等特殊性和复杂性，导致目前国内其他地方的棚改经验无法直接参照运用。

取得阶段性成果

对于占地面积 62 万平方米、共有 1347 栋房屋、居住人口 9.3 万人的 " 二线插花地 "，罗湖区用 1 年多时间就取得协商签约、人员分流、房屋拆除的决定性成果。根据改造要求，整个规划建设将采用街区制、海绵小区、智慧小区、地下综合管廊、绿色建筑、建筑工业化、建筑废弃物循环利用七大新兴技术规范，建成总建筑面积 125 万至 152 万平方米的国际化人居环境示范社区。

罗湖区委书记贺海涛表示，棚改项目的顺利实施，将一次性解决重大安全隐患、补齐民生短板、建成现代化示范社区，一次性削减成片违法建筑存量、释放成片土地产业空间，产生良好的经济社会效益。据统计，棚改拆除了违法建筑 140 万平方米，释放 17.7 万平方米新型产业用地，将建成 99 万平方米回迁安置房、33 万平方米保障性住房和人才住房、17.53 万平方米公共服务配套设施。

深圳市委常委杨洪介绍，深圳陆域面积不到 2000 平方公里，为破解土地资源紧缺问题，2016 年以来，深圳通过开展棚户区改造、城市更新、违法建设治理等十大专项行动，实现开工棚改项目 21 个，建设拆迁安置房、人才住房和保障性住房 1.9 万套，释放建设用地 25 平方公里。今后，深圳将以更高效率、更高质量推进棚户区改造、城市更新和违法建设治理工作，为粤港澳大湾区建设提供更加坚实的空间保障。

按照 " 六字诀 " 推进

贺海涛说，罗湖区成功实施 " 二线插花地 " 棚改，离不开有关部门坚决按照 " 谋、控、谈、签、拆、法 " 六字诀的坚定推进。

在 " 谋 " 方面，罗湖区首创 " 政府主导 + 国企服务 + 三房建设 " 的棚改模式。政府主导保证了项目的公信力和执行力，并成立市、区、现场、片区四级棚改指挥架构有效推进；由国企作为棚改项目的承接服务商，提供专业服务；项目重建后除回迁安置房外，全部是人才住房和保障性住房，保证了项目的公益性。实行 " 两阶段三方向一目标可回转 " 的推进方式，第一阶段为民事协商签约，第二阶段转入 " 行政征收 + 行政处罚 "，同步实施 " 可回转 " 签约，在最大程度上保障当事人权益，尽量避免激化矛盾，实现 " 法理情 " 的高度统一。

在 " 控 " 方面，罗湖加强建筑物管控，锁定当事人房屋信息，打消 " 抢建博赔 " 欲望，确保违法建筑 " 零增量 "。在棚改启动初期，就对三个片区建筑物和当事人逐一登记并编码，锁定棚户区建筑物数量、面积等信息，杜绝地下非法交易；迅速接管片区内物业管理公司，对建筑物全方位全天候巡查，防止抢建加建。建立了房屋权属信息确认和异议处理机制。

在 " 谈 " 方面，罗湖区充分维护当事人权益，科学制定补偿政策。面对普遍存在的一栋房屋涉及数十户当事人的现状，确立了以 " 户 " 为单位的棚改路径。设置历史遗留违法建筑面积补偿封顶线，建立梯度地价罚款补交机制，违建面积越多，补交的地价和罚款越多。

在 " 签 " 方面，推出按期搬迁奖、整体搬迁奖、购房资格奖、先交房先选房等多元激励措施，大大激发了当事人 " 早签约、早改造、早受益 " 的积极性；以前置协议、暂测面积等创新，有效破解了签约初期的瓶颈问题；开发 " 棚改云 " 系统，实现 " 云 " 管理，提升办事及沟通效率并确保信息安全。

在 " 拆 " 方面，实施拆除工作与签约交房同步推进。

在 " 法 " 方面，组建了 100 多人的政府法务人员及律师团队，对棚改政策制定、操作规程等系列环节全程把关，防控实体及程序法律风险；依法应对行政复议和行政诉讼，对终审结案房屋进行依法强制拆除。（经济日报 - 中国经济网记者 杨阳腾）