中新网海口7月4日电 海南省海洋与渔业厅4日公布《海南省无居民海岛开发利用审批办法》，明确单位或个人申请开发利用无居民海岛，应向省级海洋行政主管部门提出申请，并提交无居民海岛开发利用申请书、具体方案和项目论证报告。

海南省要求，编制无居民海岛开发利用具体方案应依据有关法律法规、规划、技术标准和规范，合理确定用岛面积、用岛方式和布局、开发强度等，集约节约利用海岛资源；合理确定建筑物、设施的建设总量、高度以及与海岸线的距离，并使其海岛保护措施，建立海岛生态环境监测站(点)，防止废水、废气、废渣、粉尘、放射性物质等对海岛及其周边海域生态系统造成破坏。

办法称，无居民海岛开发利用项目论证报告应在自然资源和生态系统本底调查基础上编制，重点论证开发利用的必要性，具体方案的合理性，对海岛及其周边海域生态系统的影响，以及对海岛植被、自然岸线、岸滩、珍稀濒危与特有物种及其生境、自然景观和历史、人文遗迹等保护措施的可行性、有效性。

无居民海岛开发利用审核包括材料审查、初步核实、专家评审、公示、征求意见、集体决策等环节。海南省人民政府依据经济社会发展规划、海南省总体规划等进行审批。

办法明确，无居民海岛开发利用的最高期限，参照海域使用权的有关规定执行：养殖用岛十五年；旅游、娱乐用岛二十五年；盐业、矿业用岛三十年；公益事业用岛四十年；港口、修造船厂等建设工程用岛五十年。

办法称，无居民海岛开发利用期限届满，用岛单位或个人需要继续开发利用的，应当在期限届满两个月前向海南省人民政府申请续期。准予续期的，用岛单位或个人应当依法缴纳续期的无居民海岛使用金。未申请续期或申请续期未获批准的，无居民海岛开发利用终止。

对于《中华人民共和国海岛保护法》生效前已实施的无居民海岛开发利用活动，该办法明确应在其颁布实施之日起12个月内完善无居民海岛开发利用申请手续，拒不办理的按违法用岛依法查处。

延伸阅读：无人岛开发复杂性超想象 生态保护是迈不过的坎

后头湾，舟山嵊泗海岛县的一个荒芜小村。2015年，网友一组后头湾无人村的照片被刷屏，“绿野仙踪”的秘境，吸引大量粉丝，曾经孤寂的后头湾，一夜间名声鹊起，吸引了很多好奇者前来寻迹的脚步。2016年，英国《每日邮报》曾盘点全球28处被遗弃的绝美景点，后头湾入选其中。

“网红”的持续时间，往往不长，但无人岛的故事，却刚刚开始。

2017年5月23日下午，中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过了《海域、无居民海岛有偿使用的意见》。

无居民海岛，是指在中国管辖海域内不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁和低潮高地等。

据中国国家海洋局2001年公布的数据，中国拥有面积超过500平方米的岛屿6500多个，其中有居民的海岛仅433个，其余均为无居民海岛。

有偿使用，即开发和利用。面积在500平方米以上、1000平方米以下的“小小岛”，一般都是无居民海岛。

500平方米以下的岛屿数以万计，均为无居民海岛。可见，中国可供开发的无居民海岛资源十分丰富。

据不完全统计，截至2010年底，全国已经开发利用的无居民海岛共计900多个，其中，农牧渔业用岛360多个、旅游娱乐用岛210多个、工业及交通运输用岛200多个、公共服务用岛130多个。

2011年4月12日，国家海洋局集中公布的第一批开发利用无居民海岛名录，涉及辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南等8个省区，共计176个无居民海岛。其中，辽宁11个、山东5个、江苏2个、浙江31个、福建50个、广东60个、广西11个、海南6个。海岛开发主导用途涉及旅游娱乐、交通运输、工业、仓储、渔业、农林牧业、可再生能源、城乡建设、公共服务等多个领域。

不过，中央全面深化改革领导小组第三十五次会议强调，海域、无居民海岛是全民所有自然资源资产的重要组成部分。要以生态保护优先和资源合理利用为导向，对需要严格保护的海域、无居民海岛，严禁开发利用。对可开发利用的海域、无居民海岛，要通过提高用海用岛生态门槛，完善市场化配置方式，加强有偿使用监管等措施，建立符合海域、无居民海岛资源价值规律的有偿使用制度。

2010年3月1日，中国《海岛保护法》出台，明确规定无居民海岛属于国家所有。由国务院代表国家行使无居民海岛所有权，凡是无居民海岛开发利用，都必须报经省级人民政府或者国务院批准并取得海岛使用权、缴纳海岛使用金。

无人岛开发，曾在浙江引起轰动。2013年6月1日起，《浙江省无居民海岛开发利用管理办法》开始实施，这也是我国首个针对无居民海岛开发利用的省级政府规章。

《浙江省无居民海岛开发利用管理办法》包括，居民海岛保护和利用规范、开发利用审批程序以及省区县等内容。其中值得关注的是，设立了使用权回收制度，包括依法批准使用无居民海岛，三年内如果未开发利用的，省政府可以依法有权回收无居民海岛使用权。

浙江省是海岛大省，拥有2878个海岛，90%以上是无居民海岛，但是，目前来看，浙江无居民海岛的利用开发程度普遍并不高，办法的实施对于开发利用、促进保护具有重要意义。

大羊屿：自然资源与环境状况：海岸线上3.01km，滩地面积0.114km2，最高点海拔66.9m，植被以草丛为主。2000年起，大羊屿由宁波狩猎有限公司开发利用，在岛上建造了数幢小别墅及其附属建筑。因经营效益不佳，已闲置三年有余。

经国家批准浙江省境内拟开发的31个无居民海岛——

宁波市宁海县马岛、象山县大羊屿、象山县牛栏基岛

温州市瑞安市内长屿、瑞安市外长屿、瑞安市小门南礁、瑞安市外长南屿、洞头县大竹峙岛、洞头县小瞿岛、苍南县前屿山屿

舟山市定海区担峙岛、定海区团鸡山岛、定海区盐仓枕头屿、定海区茶山岛

舟山市普陀区癞头园山屿、普陀区小癞头礁、岱山县大瓦窑门屿、岱山县明礁、嵊泗县外马廊山岛、嵊泗县里马廊山屿

台州市椒江区西猪腰岛、椒江区东猪腰岛、椒江区缸爿岛、路桥区西笼岛、路桥区鹁鸪嘴屿、临海市双鼓一礁、临海市双鼓二礁、温岭市小龟屿、温岭市二蒜岛、玉环县黄门岛、玉环县南排岛

担峙岛：担峙岛呈西北-东南走向，长条形，岛长1640m，宽约100m，陆域面积为167200m2，滩地面积172046m2。海岸线长约3.65km，以人工海岸为主。岛上出露岩石为上侏罗统茶湾组凝灰质砂岩、凝灰岩等，山体最高点海拔10.5m，仅长茅草。附近海域水深5.2m～11m，岛东北有定海—沈家门航道；西南侧有门口港，均可锚泊。

不过，无人岛的开发，并不容易

宁波象山大目湾的南面就是大羊屿。2011年11月，在起拍价1500万元的基础上，宁波高宝投资有限公司总经理杨伟华频频举牌，10轮竞价后以2000万元的成交价，赢得了无居民岛屿大羊屿50年的使用权。这也是后来被人们津津乐道的无居民海岛使用权转让“中国第一拍”。

2012年6月11日，大羊屿的《无居民海岛开发利用具体方案》以及《无居民海岛使用项目论证报告》，正式通过浙江省海洋与渔业局组织的专家评审，这标志着“岛主”可以开始实质性的岛上建设工程项目了。

不过，海岛开发建设的复杂性远超想象。根据规划方案，大羊屿项目分三期进行施工建设，计划投资5亿元将其打造成为以游艇业为主、具有特色休闲和度假项目的高端旅游海岛。

海岛地形的复杂性，自然的潮汐和台风，都让工期不断延长。没有先例借鉴，只能摸索前进。而作为全国第一个无人海岛开发利用范本，大羊屿的所有相关开发资料已被移送国家海洋局进行存档。

自2013年浙江拍卖无人岛后，无人岛开发却并没火热起来。这背后，还事关浙江的一种坚持——海岛开发，保护在先。

近几年，到象山咨询、考察无人岛的个人和单位不在少数。咨询的人不少，可真正希望在原生态的基础上开发海岛的，并不多。因此，海岛开发一直不温不火。

但这种坚持，是绝对必要的。而今通过的《海域、无居民海岛有偿使用的意见》，强调要提高生态门槛，旨在改变目前存在海岛生态脆弱性的粗放开发行为。

其实，不难想象，绿野仙踪成了秘境，是因为这里在自然生长，那么，一旦过度开发，秘境就已然不在。

更何况， 无居民海岛远离大陆，有比较特殊的生态系统，是研究生物进化和生态的天然科研基地；有些无居民海岛储藏着丰富的矿产资源，是国家的潜在财富，有些无居民岛屿作为天然的军事屏障和领海前沿，为维护国家权益作出贡献。

回望浙江无人岛开发历程，解读《海域、无居民海岛有偿使用的意见》，也可让我们更好地面向海洋，面对未来。

本文来源：中新网

延伸阅读：中新网