2021年，为贯彻落实党中央关于深化国有企业改革、优化营商环境、加强产权保护、促进资本市场健康发展等决策部署要求，公司法迎来了近30年来第六次修订。本次修订稿初次审议时，实质新增和修改约70条，涉及坚持党对国有企业的领导，完善国家出资公司特别规定，完善公司设立、退出制度，优化公司组织机构设置，完善公司资本制度，强化控股股东和经营管理人员的责任，加强公司社会责任等方面。其中，在公司组织机构设置方面，董事会下设的审计委员会同监事会部分职能互补的规定，是本次公司法修订的重要内容。公司法修订背景下，本文旨在厘清审计委员会与监事会职能互补的界限和范围、明确二者权责落实的具体路径，进而结合国有企业公司治理实践，为完善国有企业公司治理、落实党中央深化国有企业改革重大决策部署提供可行思路。

在既往单层制或双层制的董事会治理模式下，无论是基于加强对董事会和经理层的监督需求，还是释放董事会决策效率的需要，均有必要对当前的董事会治理结构予以调适。独立董事的“不独立”“弱专业化”问题、监事（会）的监督缺位问题，也是倒逼董事会治理完善的重要动因。以审计委员会为代表的董事会专业委员会的设立，能够助力治理结构完善，促进董事会权责落实、效能提升。完善和落实审计委员会制度，需要良好的人力资源基础和实质上的权责内容，使其对内协调董事会权力运行，对外实现监督制约职能。国有企业应结合改革需要，逐步完善包括审计委员会在内的多个治理主体间的权责划分，实现治理效能上的同频共振。

单层制与双层制的公司治理结构及现实困境

在公司法视角下，公司治理主要指如何使公司董事成为股东利益的代表，而非自身利益的代表，核心是处理好董事和股东间的利益关系。为处理好二者之间的关系，以实现最终目标，出现了“单层制”和“双层制”两种治理结构。其中，单层制公司治理结构的体现主要是独立董事制度的引入，双层制公司治理结构的体现主要是监事会的设置。

（一）单层制结构下的董事会职能发挥

单层制治理结构中，有董事会、无监事会，对公司的监督主要以外部（政府、中介、市场机制等）为主，特点是“弱股东、强管理层”，此种治理结构源自传统的自由市场经济，典型代表是美国公司。除股东大会外，董事会是必设机构，无专门监督机构，独立董事履行监督职能。股东大会选举董事会成员，但因股东较为分散，对选举出的董事会控制能力不强。董事会以及经理层或为实现短期利益，提交令股东“满意”的经营答卷，忽视公司长期利益。

（二）双层制结构下的董事会职能发挥

双层制的治理结构中，董事会和监事会同时参与公司治理，分别发挥治理职能。德国和日本的公司是该模式的代表。德国公司的治理结构中，董事会分为监督董事会（监事会）和管理董事会两个层级。监督董事会有权对管理董事会进行监督，任免管理董事会成员。其成员由股东大会选举的股东代表和工会选举的职工代表组成。管理董事会作为监督董事会的下位机构，负责公司经营活动。但是，日本公司的董事会和监事会非垂直设立，而是平行设立的。无论是采用垂直结构，还是平行结构，管理董事会经营职能的发挥受监督董事会的影响都较大。一方面，垂直设置的监督董事会过分干预管理董事会经营决策，导致效率低下；另一方面，平行设置的监督董事会若是不能积极发挥监督职能，其存在便没有意义。

（三）董事会职能角色的历史嬗变

从公司治理模式发展的历史进程看，整体上是从股东会主义向董事会主义过渡。19世纪，公司规模不大、股权相对集中，股东利益导向的股东会主义是主角；而到20世纪以后随着公司规模扩大、股权趋于分散，对董事会和职业经理人的需求更加明显。股东会作为公司所有者、董事会作为公司经营决策者的属性更加明显。但是，随着职业经理人在公司经营管理中占据的重要角色以及控股股东对公司经营的实际影响，董事会主义有被经理层主义和控股股东主义取代的趋势。

（四）我国公司法在治理结构中采用的方式

我国公司法在治理结构中兼采“单层制”和“双层制”。独立董事制度是单层制的具体体现，监事会的设置是双层制的具体体现。然而，公司治理实践的结果使得学者以及实务工作者对我国公司治理结构的选择有了不同观点。如取消监事会；完善监事会和独立董事制度；完善董事会专业委员会，由专业委员会发挥监督职能；由公司自主选择“单层制”或“双层制”，等等。此次公司法的修订，无论最终作何种选择，终究目的还是充分发挥公司治理的制度价值，促进治理效能提升。而基于既往实践经验总结的专业委员会的制度设计，在实现这一治理目标上将得到更多青睐。

专业委员会制度的发展

采用单层制治理结构的公司，由于股东会被弱化，如何加强对董事会以及经理层的监督，成为采用单层制结构的公司需要考量的问题。加强董事会的独立性和监督职能是解决上述问题的总体思路。董事会各专业委员会的设置，发挥着对董事会以及经理层监督的作用。董事会专业委员会一般包括战略、提名、审计、薪酬和考核等委员会，委员会一般由独立董事组成。采用双层制结构设立监事会的公司，要么监事会对经营管理干预过大，影响决策效率；要么监督职能难以发挥，流于形式，难以恰如其分地发挥监事会监督作用。我国公司治理结构也面临独立董事不独立、监事会监督职能不到位等问题，亟须通过顶层设计明确未来公司治理走向。

（一）独立董事职能发挥不到位

1992年，美国法学会在其《公司治理原则：分析与建议》中提出，建议董事会引进具有独立性的外部董事；外部董事的独立性根据其与经营董事和管理层有无重要关系予以确定，并对重要关系的情形作出列举。1992年，英国凯得伯瑞委员会在其《企业治理的财务方面》中建议要求董事会中至少有3名非执行董事，且其中两名必须独立。这些均是早期英美独立董事制度的建议雏形。回归到国内，从1997年证监会《上市公司章程指引》“可以建立独立董事”到2001年《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》（已废止）“上市公司在2002年6月30日前聘任适当人员担任独立董事”，再到 2022 年《上市公司独立董事规则》“上市公司董事会成员中应当至少包括三分之一独立董事”等，我国的独立董事规则基本成熟。但是，有学者指出独立董事并未发挥很大作用，不能像经济专家、财务专家一样分析公司经营状况。也有学者指出独立董事制度过于简单，未能将其置于专业委员会中，也未协调其与监事会的分工，增加了监督职能交叉的风险。

（二）监事监督职能不健全

与我国独立董事制度一样面临尴尬境遇的监事制度，自其实施以来监督职能发挥亦有不到位之处。监事会受制于董事会而非监督董事会的情形属于常态，公司法对监事会权限的规定也明显不足。一方面，由于“资本多数决”的一般制度设计，非职工监事代表着大股东利益，而董事的产生也存在同样问题，继而导致大股东、董事、监事属于同一利益圈，监事（会）独立监督的职能难以真正发挥。因职工监事与公司间的劳动合同关系，受公司管理，难以避免董事以及其他高管行为的影响，故独立监督职能的发挥也难寄希望。另一方面，现行公司法虽然赋予了监事（会）财务检查职权，对董事、高管履职的监督职权以及提出提案等，但鉴于监事自身专业经验、监督方式实际落实等方面的弱化，难以发挥监督实效。如监事对董事、高管的批评能否被认可或落实，最终取决于决策层；在行使财务检查权力时，需其具备足够的财务专业知识，即使能够外聘会计师事务所出具审计意见，但若股东会所聘的会计师事务所出具了不同审计意见，那么监事会取得的审计意见的效力就出现弱化。这种矛盾显然不利于公司治理效能的提升。再有，监事会行使监督的信息来源或被阻碍，若董事、高管不积极主动提供经营信息，全凭监事自行查找，此种监督工作上的被动会阻碍监督职能的发挥。

（三）专业委员会的功能补足：以审计委员会为例

正是独立董事制度、监事会制度运行存在不足，导致更多的目光投向了专业委员会制度的构建与完善上。2000年发布的《上海证券交易所上市公司治理指引》中已经要求建立审计委员会等董事会专业委员会。2018年中国证券监督管理委员会在修订的《上市公司治理准则》中要求必须设置审计委员会。可见，审计委员会的重要性不言而喻。这也是借鉴了国外上市公司的公司治理经验。如自20世纪80年代后期，德国公司便普遍设立审计委员会。《德国公司治理准则》建议审计委员会同时负责审计人员的任务分配、确定审计重点、签订业务协议、处理包括合规组织系统审查在内的合规事务等。美国纽约证券交易所上市公司中，全部设有审计委员会。之所以如此重视董事会专业委员会的设置，是因为专业委员会可以将董事会治理效能发挥至更大。一方面，专业委员会中对董事专业资质的要求，使得专业委员会可以名副其实，真正实现专业。如审计委员会中必须是会计专业人士等规定，可以在一定程度上促进专业委员会在专业方向上发挥监督作用、助力董事会高质量执行实现。另一方面，对于专业委员会人员组成，要求多数为独立董事的规定，可以融合独立董事制度和专业委员会制度，补足二者独立运作场景中的不足，使二者在各自所长范围内真正助力公司治理权责落实、效能提升。如此，专业委员会才能较好地协调董事会内部以及董事会与监事会的权责运行。

公司法修订背景下审计委员会制度完善与落实路径

本次公司法修订的一个亮点就是关于董事会审计委员会和监事会设置的问题。草案第64、125、153条，分别就有限责任公司、股份有限公司和国有独资公司三种公司形式下董事会审计委员会和监事会的选择性设置，给出了治理结构设置的可选和调整方案。

（一）有限责任公司、股份有限公司可选方案

草案第64、125条的核心内容是分别就有限责任公司、股份有限公司“审计委员会”和“监事（会）”的自行设置进行规定。若本次修订案草案得以确认，则未来在有限责任公司和股份有限公司中，监事（会）将不是必须存在的机构，即在设置了符合规定的审计委员会后，可以选择保留监事（会），也可以将其职能进行整合吸收，由董事会下设审计委员会或其他专业委员会承接有关职能。综观国内外公司治理的实践，无论监事机构是否存续，设立董事会审计委员会都是总体趋势。而审计委员会的组织设计、权责运行、议事规则等均需提前谋划。

建立形式上符合法律规定的审计委员会，是践行该制度的第一步。相比于有限责任公司，股份有限公司审计委员会对成员有着额外要求，意味着需要有足够的人力资源供给。若是为设立审计委员会而勉强拼凑成员，显然不是明智之举。因此，建立并运用好审计委员会制度设计的前提，是具备良好的人力资源基础。同时，在董事会制度、监事会制度本土化适应并成熟的情形下，进行审计委员会制度建设的过程中，需要谨防制度落实中的矛盾积压。这种矛盾一方面来自对既往制度的“未消化”，另一方面来自执行新制度的“生搬硬套”。

构建内容上符合制度设计初衷的审计委员会，是践行该制度的核心。如何对公司财务、会计进行监督，是实现该制度价值需要解决的难题，否则，审计委员会只是另一个“监事会”而已。完善审计委员会机构定位、权责边界、议事规则，加强自身独立性建设，使其能够真正独立发挥专业优势，对内协调董事会权力运行，对外实现监督制约职能。

（二）国有独资公司审计委员会的设立

草案第153条的核心内容是就国有独资公司“不设监事会或者监事、设置审计委员会”进行规定。本次草案的另一重点是在“现行公司法国有独资公司的特别规定”一节基础上，设置了国家出资公司的特别规定专章，对国有公司的规定着墨较多。与前述有限责任公司、股份有限公司的一般规定相比，国有独资公司中的审计委员会属于强制设立，监事（会）属于强制取消。在党的领导逐步嵌入公司治理的改革背景下，监事（会）的原有职能自然被纪检监察、审计委员会 等承接，确实没有继续存续的必要。鉴于国有独资公司审计委员会设置的强制性，明确其成员组成以及权责运行方式更 加重要。根据《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（简称《指导意见》），“董事会应当设立提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会等专门委员会，为董事会决策提供咨询，其中薪酬与考核委员会、审计委员会应由外部董事组成”。本次草案中，“过半数为外部董事”的规定与《指导意见》中“应由外部董事组成”的表述稍有出入。从国有企业治理实践的角度出发，要求审计委员会成员全部为外部董事，表面上实现了形式上的完全独立，但又在信息流通上带来阻碍，难以保障外部董事与公司经营决策同频共振。对此，保持“过半数”的表述或更为符合国企治理实际。当然，一个制度需要众多制度辅助才能真正实现价值。无论是怎样的人员组成，明确国有独资公司审计委员会权责运行，明确应当审计监督什么、如何实现审计监督目标，是进一步完善审计委员会制度的重要内容。

董事会审计委员会的设置，有助于协调董事会内部权力运行，促进公司治理效能提升。但审计委员会作为董事会下设专业委员会，其自身监督属性与董事会本身属性如何切割，也是未来治理实践中需要特别关注的问题。同时，在提倡完善审计委员会制度的同时，也要同步加强监事会职能的完善。草案第81条增加了“监事会可以要求董事、高级管理人员提交执行职务的报告”的规定，也说明进一步完善监事会制度的趋向。没有哪一种制度是天然自洽的，需要多种制度协调运作，才能发挥各自应有价值。国有企业更应进一步结合国有企业改革的框架路径，及时补足公司治理历史积欠，借力改革的东风，逐步完善党组织、董事会等既有治理主体的内嵌融合，充分发挥中国特色社会主义制度优势，树立国有企业公司治理的典范。（作者王海丰单位系江苏省沿海开发集团有限公司）

来源：《审计观察》杂志2022年第7期