【正文】

结合昨天公布的2023年政府工作报告（全面剖析2023年政府工作报告）、2023年财政预算报告以及2023年国民经济和社会计划报告，我们尝试对“2023年中国财力将如何分配”（先前对此已有初步涉及，即中国财政的家底和中国地方财政的家底）这一话题进行讨论。

一、总括：财政收入与政府性基金收入是核心主体部分

虽然我国实行纵向五级预算与横向四类预算体制，但如果要从收入与可用财力的角度来看，一般公共预算（即我们通常所谈及的财政收入）、政府性基金预算（即为支持特定公共事业发展筹集的专款专用非税收入）和国有资本经营预算无疑是核心。考虑到国有资本经营收入每年不过几千亿而已，而公共财政收入基本在20万亿徘徊、政府性基金收入基本在7万亿左右，因此公共财政收入与政府性基金收入是中国财政家底的两个关键。

二、2022年财政预算执行情况简述

（一）2022年两本账均未达预算目标：两本账合计收入一般在29万亿左右

2022年，两本账合计收入实现28.16万亿，同比下降6.32%（2021年合计实现30.06万亿），较2019年与2020年同比分别增长2.43%和1.88%。

1、土地出让收入萎缩使政府性基金收支同比和较预算均大幅下降、缺口超2万亿

2022年全年，国有土地出让收入实现6.69万亿，同比大幅下降23.30%、同比减少2.02万亿元，使得全国政府性基金收入和地方政府性基金本级收入同比分别下降20.60%和21.60%、较预算值分别减少20757亿元和20665亿元。这意味着，由于土地出让收入以及政府性基金相关支出的大幅下降，使得政府性基金预算这本账在平衡上出现一点问题。

具体看，如果按照预算，将3.65万亿的地方政府专项债券募集收入、1.65万亿的特定国有金融机构和专营机构上缴利润以及354.67万亿的结转收入纳入，则意味着全国性政府性基金收入合计应为131233.67亿元，较110583亿元（预算值为138991.34亿元）的全国政府性基金实际相关支出相比，收支剩余达20650.67亿元，比预算值（1.30万亿）高出7650.37亿元，这一部分应会被用来弥补一般公共预算的收支缺口。

2、非税收入同比大增，财政收入未达预算目标（需要靠政府性基金收入弥补）

（1）2022年全年，一般公共预算收入实现20.37万亿，同比微增0.60%，较预算值（21.01万亿元）同比下降3.06%，即未实现预算目标，缺口为6437亿元。其中，税收收入同比下降3.50%，非税收入同比则大增24.40%（高达3.71万亿、同比增0.73万亿）。

（2）和收入相比，支出端是硬性的，2022年一般公共预算支出达到26.06万亿，同比增6.1%。其中，社会保障和就业、卫生健康以及债务付息支出分别达到3.66万亿、2.25万亿和1.14万亿，同比分别增8.10%、17.80%和8.70%。

（3）受特定国有金融机构和专营机构上缴利润入库（不过按预算方案这部分应纳入政府性基金部分）、原油价格上涨带动石油特别收益金专项收入增加等特殊因素拉动，2022年中央非税收入同比增长96.5%（扣除上述特殊因素后的中央非税收入增长3%左右）；受闲置资产盘活、与矿产资源有关的收入增加等因素影响，2022年地方非税收入增长17.8%（上述因素拉高地方非税收入增幅14.3个百分点）。 

3、土地出让收入回落至2018年的水平，每年6万亿左右可能会是后续常态

2022年国有土地出让收入6.69万亿，较2020-2021年均大幅下降，和2018年的6.51万亿基本相当。鉴于2020-2021年超过8万亿的土地出让收入属于异常值、地产行业困境仍在持续以及中长期导向与预期已经发生根本变化，后续每年超过7万亿的土地出让收入时代可能已经成为历史，每年6万亿甚至5万亿左右的土地出让收入体量应会是常态。

（二）地方专项债继续放量发行，2022年地方政府债务付息支出首次超过万亿元

1、2022年，地方政府债券累计发行7.37万亿，其中一般债和专项债分别发行2.24万亿和5.13万亿，新发行专项债占比已经从2017年的45.80%逐年升至2022年的69.65%。按用途看，2022年全年新增地方政府债券4.76万亿（一般债和专项债分别为0.72万亿和4.04万亿），新发行专项债占比已经分别从2019年的70.31%逐年大幅升至2022年的84.90%；发行再融资地方政府债券2.61万亿（一般债和专项分别为1.52万亿和1.09万亿）。

2、特别需要提出的是，如此大体量的专项债发行规模已经超过2022年政府工作报告提及的3.65万亿目标，这意味着地方专项债的作用实际进一步提升了。截至2022年底，地方专项债余额达到20.67万亿，占全部地方政府债券余额的比例达到58.96%，接近60%。

3、庞大体量的专项债也带来了更大的偿付压力。2022年地方政府债券付息支出11211亿元，首次突破万亿（2021年为9280亿元），同比大幅增长20.80%。不过庆幸的是，在专项债规模持续放量的这几年，地方政府债券发行利率呈趋势性走低态势，一定程度上缓解了地方政府债务压力。而在缓解地方政府债务压力、置换部分隐性债务以及推动基础设施和重大项目建设等方面，专项债的作用预计还将持续发挥，并扮演非常重要的角色。

例如，贵州省在2023年预算报告中便明确提出“争取高风险建制市县降低债务风险试点等政策支持，通过发行政府债券置换隐性债务，优化地方债务结构，降低债务成本。协调金融机构支持债务重组、展期降息，积极有序缓释债务风险”。

（三）财政收入质量（税收收入/公共财政收入）：平均在84-85%之间

由于税收收入是财政收入的根本来源。因此，一般情况下，可以将税收收入占公共财政收入的比例作为地方财政收入质量的衡量标准。

2022年全国财政收入质量降至81.79%，较2018-2021年、2019-2021年的平均值84.49%和84.21%分别下降2.70个百分点和2.42个百分点，意味着2022年财政收入质量有所下滑，财政收支的平衡一定程度上靠政府债券、上缴利润等方式进行弥补。

三、2023年财政预算安排情况剖析

（一）赤字扩大5100亿元至3.88万亿元：地方保持7200亿元的财政赤字规模不变

根据财政预算安排，2023年全国财政赤字规模为3.88万亿，较2022年的3.37万亿扩大5100亿。其中，中央与地方财政赤字规模分别3.16万亿（较2022年扩大5100亿元）和0.72万亿。可以看出，2023年财政赤字规模扩大的部分主要为中央层面，地方层面的财政赤字规模保持不变且为2017年以来最低水平，即财政预算方面对地方的管控较严。

进一步看，中央层面的3.16万亿财政赤字主要通过新发行国债来弥补。2023年的中央债务限额为298608.35亿元，较2022年增加3.16万亿，刚好用来弥补中央财政赤字。

（二）赤字率提升至3%：对应名义GDP超129万亿元、名义GDP增速为6.87%

2023年的财政赤字率设定为3%，同比提升0.20个百分点，重新回至2016-2017年的水平上。如果按照3.88万亿的财政赤字规模来推算的话，则意味着3%的赤字率隐含的2023年名义GDP应为129.33万亿、名义GDP增速为6.87%（基本和2015年相当）。

（三）地方的两大项财力来源

除自力更生的财力外，地方财力主要靠中央转移支付收入和地方专项债收入来支撑，前者计入“一般公共预算”，后者纳入“政府性基金预算”。

1、中央转移支付收入（支撑了地方全部财政收入的近50%）：2023年超10万亿

中央转移支付收入对地方来说极具重要性，是每年各地积极争取的一项财源（具体包括一般性转移支付和专项转移支付），对维护地方财政收支平衡起着重要作用。

（1）从体量上看，中央对地方的转移支付收入基本已经和地方本级财政收入相当，近年来占地方本级财政收入的比例已由2017年以前的70%以下升至目前的90%以上。

（2）与此同时，中央对地方转移支付基本也占每年中央财政收入的40%以上，2022年中央对地方转移支付更是高达中央财政收入的48%左右，创下历史新高。

2、地方专项债收入（贡献了地方政府性基金收入的1/3）：2023年扩大至3.80万亿

地方专项债是地方的债务性财力来源，收支列在“政府性基金预算”项下，列入一般预算。2023年地方专项债目标为3.80万亿元，同比增加1500亿元，扩大幅度并不明显。

根据2023年财政预算草案，2023年地方政府债务限额增加4.52万亿至421674.30亿元。这里的4.52万亿便包括3.80万亿的专项债和0.72万亿的一般债。其中，0.72万亿的一般债（纳入地方政府一般预算）与前面提及的0.72万亿地方财政赤字相对应。

（四）2023年预算的进取与保守

1、中央与地方本级预算收入同比分别增长5.56%和7.64%

根据2023年财政预算草案，2023年中央一般公共预算收入和地方本级公共预算收入分别为10.02万亿元和11.71万亿元，同比分别增长5.56%和7.64%，高于对应一般公共预算支出的4.75%和5.20%，赤字你妈咪 31600亿元和7200亿元。

可以看出，在预算收入增速上，地方本级大于中央，意味着财政预算草案认为2023年地方本级财政收入应会有一个相对不错的恢复性增长。

2、中央与地方政府性基金预算收入同比分别增长0.60%和0.36%

根据2023年财政预算草案，中央与地方政府性基金预算分别达到4148.90亿元和74021亿元，同比分别增长0.60%和0.36%，结余分别为5600亿元和0元。可以看出，相较于2022年地方21.60%的负增长，2023年财政预算对地方政府性基金预算也没有特别乐观，即基本维持在2022年的决算水平上。

3、中央与地方国有资本经营预算收入同比分别增长7.45%和下降11.88%

根据2023年财政预算草案，2023年中央与地方国有资本经营预算收入分别为2410.40亿元和2948亿元，同比分别增长7.45%和下降11.88%，结余分别为750亿元和1415亿元。可以看出，由于2022年地方国企净利润出现下降，使得2023年地方国有资本预算收入增长上出现了显著下降。

四、2022-2023年财政收支平衡的简要路径

除通过国债、地方政府债券、中央转移支付和补贴等方式弥补财政收支平衡外，通过其它预算科目调入资金及使用结转结余资金等也是可选的常态路径。

（一）2022年财政收支平衡

1、中央一般公共预算收支平衡的路径主要包括（1）中央预算稳定调节基金调入2765亿元；（2）中央政府性基金预算收入调入9000亿元；（3）中央国有资本经营预算收入调入900亿元。上述三项累计达到12665亿元。

其中，特定国有金融机构和专营机构上缴利润为1.81万亿元（7100亿元结转下年继续使用），中央政府性基金预算结转下年继续使用7383.09亿元（含上面的7100亿元）。

2、地方一般公共预算收支平衡的路径主要为从地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入及使用结转结余合计为11876亿元。

其中，地方国有资本经营预算收入调入1606.50亿元。

例如，2022年全国财政赤字3.37万亿元（中央2.65万亿+地方0.72万亿）=全国财政支出总量261944.48亿元（全国一般公共预算支出260609.17亿元+补充中央预算稳定调节基金1185.31亿元+向政府性基金预算调出资金150亿元）-全国财政收入总量228244.48亿元（全国一般公共预算收入203703.48亿元+全国财政调入资金及使用结转结余24541亿元）。

（二）2023年财政收支平衡

1、2023年中央政府债务限额增加3.16万亿元（用来弥补中央财政赤字），中央对地方税收返还和转移支付为100625.90亿元、地方政府债务限额增加4.52万亿（3.80万亿的专项债和0.72万亿的一般债）。其中，0.72万亿的一般债完全用来弥补地方财政赤字

2、中央一般公共预算收支平衡的主要路径为（1）中央预算稳定调节基金调入1500亿元；（2）中央政府性基金预算调入5000亿元；（3）中央国有资本经营预算调入750亿元。

3、地方一般公共预算收支平衡的主要路径为地方财政调入资金及使用结转结余11780亿元。其中，地方国有资本经营预算调入1415亿元、中央国有资本经营预算对地方转移支付收入44.55亿元、上年结转收入186.49亿元。

例如，2023年全国财政赤字3.88万亿元（中央3.16万亿+地方0.72万亿）=全国财政支出总量275130亿元-全国财政收入总量236330亿元（全国一般公共预算收入217300亿元+全国财政调入资金及使用结转结余19030亿元）。其中，19030亿元包括中央调入的6250亿元和地方调入的11780亿元，217300亿元的一般公共预算收入包括100165亿元的中央级收入和117135亿元的地方本级收入。19030亿元的调入资金，加上100625亿元的中央对地方转移收入、中央及地方债务限额增加部分等合计便可以用来平衡2023年全年财政支出。

五、2023年财政预算情况表

（完）