《中国经济周刊》 记者 张燕丨北京报道

历经近3年的征求意见，12月17日，《非银行支付机构监督管理条例》(下称《条例》)正式稿最终落地，并将自2024年5月1日起施行。

央行发布的相关数据显示，截至今年9月底，全国共有185家非银行支付机构（下称“支付机构”），2022年全年处理支付业务超1万亿笔、金额近400万亿元，分别占全国电子支付业务总量约80%、10%，日均备付金余额2.09万亿元，服务超10亿个人和数千万商户。

夯实支付机构规范发展的法治基础

这是中央金融工作会议后出台的首部金融领域行政法规。

司法部、央行负责人在就《条例》答记者问时表示，将监管实践中行之有效的制度上升为行政法规，进一步夯实支付机构规范健康发展法治基础，有利于营造法治化营商环境，稳定各方预期，激发市场活力，也有利于保障用户合法权益，防范化解风险，促进非银行支付行业高质量发展。

随着我国数字经济、电子商务等新业态的兴起，非银行支付业务在小额、便民支付领域发挥了重要作用，同时也关系到广大用户资金安全和信息安全，与其他金融业务紧密关联。近年来，支付领域防范化解金融风险取得积极成效，但一些支付机构违规经营的现象也时有发生。

司法部、央行负责人指出，个别支付机构存在违规挪用用户资金，泄露或者不当采集、使用用户信息。还有个别支付机构铤而走险，为电信网络诈骗、跨境赌博等违法犯罪活动提供资金转移通道等。

“近年来支付机构在快速发展中确实出现了一些风险和问题，同时由于支付作为交易终端的特殊性，也产生了某些把经济活动风险归因于支付环节的倾向，由此也导致了行业健康发展的‘预期转弱’。”中国社科院国家金融与发展实验室副主任、支付清算研究中心主任杨涛对《中国经济周刊》记者表示，《条例》的出台进一步提升了行业的法律规范层级，有助于不断优化行业秩序与营商环境，顺应了中央支持民营企业和民营资本的战略方向，在推动“良币驱逐劣币”的前提下，能够提升支付机构服务实体经济的信心和活力。

事实上，针对非银支付机构暴露出的种种问题和挑战，相关的行业监管规则也在不断探索完善。2005年10月，央行以公告形式颁布《电子支付指引第一号》，将电子支付首次纳入监管范畴；2010年6月，《非金融机构支付服务管理办法》发布，明确了非银行支付机构的定义和业务范畴。此次《条例》出台，将非银行支付纳入整个金融体系和风险监管框架之内，进一步完善了监管体制机制。

杨涛表示，金融服务实体经济的效果最终还是体现在客户感受层面，这就是要坚持金融工作的政治性、人民性。可以预见，《条例》的出台将促使支付机构更加合规、及时、精准、适度地满足人民群众日益增长的多样化支付需求。

强化全链条、全周期监管，进一步规范风险

此次公布的《条例》共6章60条，从以下4个方面进行了强化：坚持持牌经营，严格准入门槛；完善支付业务规则，强化风险管理；加强用户权益保障；依法加大对严重违法违规行为处罚力度。

“《条例》更加系统地明确了支付机构的定义和设立许可，坚持持牌经营和严格准入门槛，并且也建立健全了严重违法违规机构的常态化退出机制，这使得行业‘进出机制’更加明确合理，通过‘优胜劣汰’‘奖优罚劣’实现行业提质增效的路径更加清晰。”杨涛认为，《条例》对支付机构提高自身服务能力提出了更多要求，有利于引导支付行业的供给侧结构性改革，推动支付机构持续自我赋能。

具体来看，《条例》明确了非银行支付机构应当以提供小额、便民支付服务为宗旨，未经批准不得从事依法需经批准的其他业务，不得从事或者变相从事清算业务。

在严格准入门槛方面，《条例》按照“先证后照”原则实施准入管理，明确同一股东不得直接或者间接持有两个及以上同一业务类型的非银行支付机构10%以上股权或者表决权。同一实际控制人不得控制两个及以上同一业务类型的非银行支付机构，国家另有规定的除外。

在完善支付业务规则方面，《条例》将支付业务重新划分为储值账户运营与支付交易处理两类。改变了此前将支付业务划为网络支付、银行卡收单和预付卡业务三类的分类方式。

“随着技术创新和业务发展，出现了条码支付、刷脸支付等新兴方式，现有分类方式不能很好地满足市场发展和监管需要。”司法部、央行负责人表示，新的分类方式具有良好的扩展性，有利于防范监管空白。此外，新的分类方式基于业务实质和风险特征，穿透支付业务表面形态，有利于统一资本等准入条件和业务规则要求，消除监管洼地，形成公平的制度环境。

处罚力度方面，《条例》第五章通过11个条款全面细化和升级了支付机构可能面临的行政处罚责任。基于违法行为的严重程度，设定了三档违法责任。

汉坤律师事务所合伙人权威在接受《中国经济周刊》记者采访时提到，《条例》针对全部类型的违规行为均设置了“没一罚五”（即没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款）的处罚规则，全面对齐《中华人民共和国中国人民银行法》第四十六条的规则，相对于此前规定中针对部分轻微违法事实仅设置1万～3万元处罚区间的规则做了实质性提升，预计今后针对支付机构的罚单将更为频繁地出现“超大额”的情况。

“ 《条例》也开创性地将支付机构控股股东、实际控制人纳入行政责任的追责范围，针对支付机构的部分违规行为，监管机关亦有可能直接追究控股股东和实际控制人的责任。” 权威同时表示。

对公平竞争原则要求不变

在经济全球化背景下，跨境交易频次日益增长，催生出更多跨境支付需求，也对监管提出了更高要求。

在准入和监管方面，《条例》明确要对内外资支付机构“一视同仁”。《条例》第二条指出，非银行机构拟为境内用户提供跨境支付服务的，应当依照本条例规定在境内设立非银行支付机构。第六条明确表示设立非银行支付机构，应当经中国人民银行批准，取得支付业务许可。再次重申跨境支付从业必须持有国内支付牌照。在第十九条中，《条例》亦明确规定， “支付机构为跨境交易提供支付服务的，应当遵守跨境支付、跨境人民币业务、外汇管理以及数据跨境流动的有关规定”。

“一直以来，针对支付机构的跨境支付业务始终未颁布统一、明确的规范性文件，而由于跨境支付业务与境内支付业务存在明显差异，我国的跨境支付监管规则始终不太清晰。”权威表示，在《条例》确立了支付行业的监管框架后，相信跨境支付管理规则的发布亦可期待。

此外，《条例》强调了“非银行支付机构不得实施垄断或者不正当竞争行为，妨害市场公平竞争秩序”，并规定中国人民银行在履行职责中发现非银支付涉嫌垄断或者不正当竞争行为的，应当将相关线索移送有关执法部门，并配合其进行查处。

记者注意到，与2021年发布的《非银行支付机构条例（征求意见稿）》相比，正式发布的《条例》中大量删除了关于反垄断相关认定的条款，包括此前界定的有关市场支配地位的认定标准。

“支付反垄断问题仍然面临理论层面的探讨。事实上，实体经济的市场监管与金融市场监管有所区别，金融市场反垄断不能简单套用实体经济市场的经验。判断金融市场是否有垄断，可以通过判断机构是否利用了垄断地位或者禁用门槛而实施损害消费者行为的方法。”杨涛表示，《条例》表明了在推动支付反垄断有规可依、形成震慑作用的同时，更多还是回归常态化的监管逻辑。就支付而言，近年来与反垄断相关的监管重点主要是资金安全问题、“三方模式”闭环、价格与市场竞争（银行、同业、商户）、平台排他性（消费者）、数据保护、B端反洗钱问题，当前重点则亟须从解决问题转向完善机制。

北京大学国家发展研究院副院长、北京大学数字金融研究中心主任黄益平亦撰文表示，《征求意见稿》中思路更加适用于传统行业如钢铁、石油等。在数字技术的背景下，单纯看市场份额，不一定能准确地判定“垄断”与否，可能更为重要的是看“可竞争性条件”。

“在支付领域，还有一个市场范围的认定问题，如果只是看非银支付，两家头部机构的市场份额可能已经超过了三分之二，但非银支付只占到整个支付市场的一成，基于狭义的支付和广义的支付所得出的结论截然不同。《条例》没有采用草案提到的具体的市场份额，是一个值得欢迎的变化。” 黄益平撰文道。

（本文刊发于《中国经济周刊》2023年第24期）