文| 高舜礼

近期，国务院办公厅印发《关于释放旅游消费潜力推动旅游业高质量发展的若干措施》的通知（以下简称《若干措施》），明确提出“盘活闲置旅游项目”，这对促进当下旅游供给侧改善、推动旅游产业高质量发展、更好满足大众旅游消费需求，具有十分积极的现实意义。

民宿盘活农村闲置资源 打造山居生态旅游

盘活闲置旅游项目有何现实意义？

盘活存量是改革供给侧的必然之意。《若干措施》提出盘活闲置旅游项目，具有以下现实意义：

一是有利于旅游行业深化供给侧改革。旅游部门2015年确定品质旅游、高质量发展的主题，在全行业部署发展全域旅游，启动国家和省级全域旅游示范区创建，形成新一轮旅游开发热潮，期望通过全方位的配置资源，更好地满足旅游消费需求，但并未将盘活存量资产、搞活闲置项目提上行业日程。如此，一方面新兴增量在大幅增加，另一方面低效存量也在继续积淀。虽然在此期间，谋求改造低效项目、探索提升旅游吸引物、寻求景区转让和托管的努力，一直在以个体、单一和局部的形式摸索，但由于未作为行业性的工作任务，便不足以对旅游供给侧改善形成明显影响。这次《若干措施》着眼于扩大旅游消费，既要求提升优质旅游增量，也明令盘活闲置旅游项目，通过双管齐下、相向而行的工作举措，必将有利于加快改善供给侧，推动旅游产业更好转型升级。

二是有利于挖掘和释放旅游产能。从旅游产业和需求市场的现实看，唯有存量与增量两手抓、存量与增量同步改善，才能事半功倍地加快改革旅游供给侧结构。我国旅游业历经45年的发展，日积月累了海量的产业基础。到2019年，我国旅游产业体量已居世界前列，国内旅游人数达60.06亿人次，入出境旅游总人数3.0亿人次，全年实现旅游总收入6.63万亿元，旅游直接和间接就业7987万人。如此庞大的产业规模，很难指望完全依靠增量来改善供给侧；唯有一手抓增量，一手改善存量，才能挖掘和释放旅游产能，更快更好地满足大众旅游需求。

三是有利于扩大国民旅游消费。旅游业内经常有这样的说法，要重视“一老一少”两大客源市场，也就是退休群体中的70岁以下“活力老人”和Z世代（指1995—2009年间出生者）年轻群体。从2020年第七次全国人口普查统计数据看，我国60岁及以上老年人口总量为2.64亿，其中60～69岁的活力老人占55.83%。而Z世代也称为“网生代”“屏生代”，是数字时代背景下的消费主力军，消费能力强劲。满足大规模的客源市场需求，首先需要改善存量，再是创新增量。而盘活闲置项目，就是改善存量中的攻坚之战，有利于促进区域性存量的改善，更好地满足旅游消费市场。

导致旅游项目闲置有哪些原因？

对于旅游产业来说，盘活存量往往与提质增效密切关联。盘活闲置项目客观来说就是如何处置那些倒闭和濒临倒闭的烂项目。这类项目与仅是缺乏市场竞争力的项目相比，所占市场比例虽然不大，但绝对数量却不小。

那么，是哪些因素导致了旅游项目的低效闲置呢？大致包括以下方面：

一是盲目进行开发决策，使得项目投资吉凶难卜。这些项目的开发体量和投资规模有大有小，但问题的症结和根子都出在决策上马。譬如，一些项目带有明显的长官意志色彩，以个人偏好替代了原本应有的专业论证，甚至为赶进度而“先上车、后买票”，连应有的审批手续都不全；有的地方出于搞形象工程的需要，在旅游开发中竟塞入一些面子性项目，最后使得投资规模远超最初计划；还有的旅游项目以生态、康养等为由头争取了立项，实际目的则是为了拿到土地、搞房地产开发。这样的项目，不少也属于追风式、雷同化、早过时的旅游项目，结果自然不符合客源市场的需求。

二是前期硬件投资过大，很难回收成本。表现较为集中是各种旅游综合体、旅游康养小镇、田园综合体的开发。2016年，住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合发布通知，提出到2020年，我国将培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。此后，2017年进入全国小镇酝酿建设的巅峰时期，多个省份计划大搞特色小镇。但仅仅几年间，这一波特色小镇潮、旅游大项目热已退潮，网上甚至流传出“中国特色小镇死亡名单”。有媒体报道，黄土高原一座耗资3.5亿元的民俗文化村，曾创下开业当天接待12万人次的纪录，之后便一路下滑到了谷底，最终这一人造新村荒废为一片建筑垃圾。

三是项目策划偏离市场需求，难以获得游客青睐。一些旅游投资项目，在论证时没有号准市场需求之脉，就想当然地去开发建设，落成后表面看还大致凑合，殊不知缺少灵魂和精气神，游客终究不大买账。如北方某濒水之城原有古城老街的遗存，却拆掉有些破旧的古老建筑，建成簇新的仿古城池，10多年来一直吸引不了大客流；安徽长江岸边的某仿古之镇，建筑采用徽派的风格，堪称精致、宽敞、气派，但就是吸引游客不多；诸如围绕二十四节气、十二生肖主题的旅游开发，在全国各地分布较广，但绝大多数较为肤浅和粗陋，游客很少感兴趣。

四是开发资金储备不足，建设项目半途而废。甘肃黄河岸边开发一处模仿皇家园林的旅游项目，核心是为天下各路的“财神”塑一尊像，外观看去一片金碧辉煌，但项目建到一半、花掉6亿元时，投资者一下断了资金链，半拉子项目至今仍在沉睡；贵州某地的彝族民俗文化小镇，项目属于外地前来的国企投资，由于资金链断裂而让项目下马，连年的风吹日晒雨淋，四周楼体和钢架结构已濒危日久。当然，缺钱只是外在表现之一，真正原因和深层问题较为复杂。

五是触及保护红线，旅游开发出师不利。这类问题大多出在所聘规划团队不专业，规划编制阶段就“越线”，评审把关又流于形式，最终给投资开发埋下“地雷”。2023年9月，四川自然资源厅对剑阁县25个文旅项目开展督察，发现7个已动工项目存在违法违规用地、违规改变用地性质、立项和规划审批手续不全等问题，立即予以叫停和处理。此类问题，在全国各地并非偶发个案，在景区开发、露营地建设、民宿项目等方面，也时有发生。

盘活闲置旅游项目该把握哪些方面？

盘活闲置旅游项目虽十分迫切，但不是一件容易的事情。今天人们面对的闲置项目，是一张张被涂抹得乱七八糟的画布，而不是一张崭新的白纸，再行修改和完善都颇有难度。

那么，该怎么推进旅游项目的盘活呢？笔者认为，应注意把握以下几方面：

一是认真摸清家底，搞清有多少待盘活项目。这里首先要勾勒盘活项目的大致范围，看哪些项目可以纳入其中，凡是停业歇业和难以持续经营的项目，都应尽量纳入盘活范围。要在全面摸底排查的基础上，建立项目清单和整改台账，包括项目名称、核心业态、建设时长、投资主体、开发程度、现存状况、前景估测等，一一调查和登记清楚。实践证明，一些低效闲置的旅游项目，仅靠业主方自己寻找盘活之路，如增资改造、委托经营、整体转让，成功概率往往较低，不少项目呆滞以后就撂在那儿，时间一久就连废钢铁也很难卖出，成为名副其实的建筑垃圾。

二是明确资产处置方式，以便各地盘活时有所遵循。《若干措施》明确，将“优化完善盘活方式，根据项目情况分类采取盘活措施”。要将这一条真正落实到位，需要相关部门进一步明确政策、程序和要求，如对已投入的国资怎么处置，需要哪些报批的程序，越是明确清晰，就越有利于整体工作的推进。近几年，贵州省政府在推进旅游低效闲置项目盘活时，组建了工作专班，确定了“续、转、提、关”的处置方向，指导各地逐一制定盘活提升方案，加强对盘活全流程的监督和指导，具体做法值得旅游行业加以借鉴。

三是坚持市场化导向，充分发挥专家咨询和建议作用。现在一些有待盘活的闲置项目，很大一部分原因是市场配置资源的机制失灵，屏蔽了本该予以把关的有关环节。现在盘活旅游闲置项目，应力避不经充分论证、不经规范程序，就提交领导拍板的情形。对于纳入台账的各类项目处置，要充分听取专家团队的意见，包括调查、把脉、鉴定和建议，乃至提出盘活的方案以及具体策划、规划和设计，使每一个项目的处置都有依据、有程序、有规范。

四是拓宽融资渠道，为盘活提供充裕的资金支持。必要的资金扶持和注入，是矫正和救治闲置项目的共性需求。要认真贯彻落实《若干措施》提出的“用好各类财政、金融、投资政策，支持旅游企业盘活存量旅游项目与存量旅游资产”的精神；鼓励金融机构按照市场化原则为盘活闲置旅游项目提供配套融资支持，支持符合条件的项目通过资产重组等方式，提升资产吸引力，鼓励社会资本以及设计策划、建设投资、管理运营、内容生产、技术支持等方面的市场主体参与文化和旅游项目投资、建设、运营。同时，建议金融机构在支持旅游闲置项目盘活时，应对民营投资的旅游项目保持相应扶持比例。

五是发挥政府的领导统筹作用，积极推进项目盘活落实到位。在盘活这个关节点上，各地党委和政府应充分发挥领导之责，做好统筹谋划、拍板决策、全力督导，督促主管投资开发的职能部门负起责任，发挥国有投资平台公司的融资作用，或以政府部门牵线搭桥等方式，积极引入新的市场投资主体，注入新的资本和市场活力。文旅部门要发挥参谋助手作用，及时发现和介绍各地经验做法，积极推进区域旅游协作，发挥旅行社的客源引流作用，丰富旅游业态和项目内容，做好专业层面的指导和扶持。

旅游产业发展的实践证明，惯性发展、接续发展、大呼隆发展，可以把产业规模做得越来越大，却很难把产业做优做强。只有把创新增量和改善存量一起抓，把“添优质”与“去库存”统筹起来，才能形成存量资产和新增投资的良性循环，拓展旅游消费增长的基本盘，加快旅游产业高质量发展的脚步，更好地满足广大旅游者的消费需求。

（本文作者系中国社科院旅游研究中心特约研究员）

（本文刊发于《中国经济周刊》2023年第20期）