数字中国2522框架落地，行业扬帆起航

2023年3月1日，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》（以下简称《规划》），自此数字中国形成了完整的政策框架体系。其中核心亮点是形成了2522的框架体系，即夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合，强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”，优化数字化发展国内国际“两个环境”。本篇报告将围绕2522的框架展开，从多维度的视角全面解读数字中国的内涵和外延，形成体系化的投资方向梳理，以供投资人参阅。

两大基础：数字基础设施为骨、数据要素制度铸魂谋发展

数字基础设施：IDC产业迎新发展机遇。需求侧来看，数据要素建设和人工智能应用等推动数据流量持续增长，激发IDC产业新活力。政策端来看，“东数西算”和“企业上云”等政策引导IDC产业进入发展新阶段。建议关注拥有优质资源储备的第三方IDC企业。

数据要素是数字中国的制度基础。2020年4月9日，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》正式公布，数据成为继土地、劳动力、资本、技术之后的又一重要生产要素。2022年12月23日，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（数据二十条），围绕数据要素相关的基础制度将逐渐成型，奠定数字中国的制度基础。

两大能力：数字技术创新为藩、数据安全屏障为篱筑安全

信创是科技自立自强的核心基座和关键能力。信创即信息技术应用创新，简言之是指硬件和软件的一系列信息化创新技术。信创包含CPU、操作系统、数据库等基础软硬件以及行业应用软件等多个领域，围绕党政、金融、教育、电信、医疗等关键行业，实现国产化的替代。当前信创从党政走向行业，有望构筑数字中国的核心技术基座。

基础工具链：替代空间广阔，红利持续释放。当前卡脖子的关键技术逐渐向产业链上游延伸，基础工具链的投资价值显现。2月21日，中央政治局就科学仪器、基础软件等进行集体学习，以基础工具链软硬件为主的国产化浪潮即将开启。软件包括了CAD、CAE、EDA等，而测量仪器则属于软硬件系统相关的基础工具链。

网络安全：数据安全和商用密码驱动新景气。数据安全带来网安产业新的政策驱动周期。另一方面，商用密码作为数据安全的基础，在密评+国密改造的推动下，有望实现未来三年的景气度上行。

五位一体：数字中国战略推动产业数字化百花齐放

人工智能从技术探索走向应用落地。在C端场景，ChatGPT带来了新的人机交互体验，有望引领AI进入新的应用周期。在B端场景，人工智能加速机器视觉在工业场景下的应用，实现制造业产业升级和降本增效。当前机器视觉已经广泛应用于汽车、3C电子、锂电等行业。

工业软件助力制造业转型升级，PHM渗透率持续提升。生产管控类工业软件国产化率和渗透率双低，有望在智能制造的背景下加速发展。而工业健康监测（PHM）作为新兴的应用场景，有望推动高价值设备的故障检测，从而降低运营维护成本，渗透率将持续提升。

空天信息化迎来发展机遇，卫星遥感和卫星互联网应用蓄势待发。随着卫星发射数量增长、发射成本下降以及卫星分辨率的提升，卫星遥感和卫星互联网有望迎来新的应用需求，无论在民用还是军用领域均有望实现快速增长，空天信息化产业将成为一个新的景气方向。

政府、电力、医疗、教育等泛公共事业信息化筑牢智慧民生新基础。全国一体化政务大数据体系的建设为政务信息化带来新的动能，围绕三张“网”的建设（一网通办、一网统管和一网协同）有望成为落地抓手。能源革命带来电力行业信息化的新需求，“源网荷储”四大环节推动发展。贴息贷款加速医疗、教育领域信息化建设的力度。节能减排和“双碳”政策驱动供水和供暖等领域的信息化改造需求。

数字人民币推动数字金融产业加速发展。数字人民币当前已形成17个省市的26个试点地区，将推升银行、证券、保险等行业的信息化需求和商业模式的迭代升级。

汽车智能化加速落地，L2+高景气度不改。根据高工智能汽车数据，自2021Q1以来，L2级别智能车的渗透率从不足15%提升至约30%， 2022年1-10月，国内市场乘用车前装标配L2+/L2++交付上险42.14万辆，前装搭载率为2.65%，显示出高级别智能驾驶正在逐步落地。我们预计后续在L2级别渗透率稳步提升的同时，L2+级别将迎来跨越式增长，智能车产业链高景气不改。

建议关注

数字产业化（基础设施+自主可控）关注：1）算力基础设施：润泽科技、宝信软件、中科曙光等；2）信创产业：金山办公、太极股份、神州数码等；3）基础工具链：普源精电、鼎阳科技、坤恒顺维、华大九天、霍莱沃、中望软件等；4）网络安全：启明星辰、深信服、信安世纪、格尔软件、三未信安等。

产业数字化（各行各业信息化）关注：1）人工智能和大数据：科大讯飞、拓尔思、奥普特、星环科技等；2）工业软件：中控技术、赛意信息、能科科技、容知日新等；3）空天信息化：航天宏图等；4）政务、电力、医疗、教育等泛公共事业信息化：新点软件、美亚柏科、朗新科技、国能日新、正元智慧、久远银海、和达科技、瑞纳智能等；5）数字金融：恒生电子、宇信科技、中科软等；6）汽车智能化：中科创达、德赛西威等。

风险提示

政策力度不及预期；供应链风险；企业需求不足等。

2.1.数字基础设施：IDC产业迎新发展机遇

2.1.1.需求端：数据流量持续增长，激发IDC产业发展活力

数据中心是数据计算与存储的物理空间，信息技术迭代推动IDC行业发展。IDC业务是伴随着互联网发展而兴起的服务器托管、租用、运维以及网络接入服务业务，亦是云计算业务发展的重要组成部分。IDC厂商主要为大型互联网公司、云计算企业、金融机构等客户提供存放服务器的空间场所，包括必备的网络、电力、空调等基础设施，以及运营维护、安全管理及其他增值服务。IDC产业诞生于20世纪90年代的美国，经历了初始的机柜托管出租与带宽服务，至21世纪初的服务器托管、网络托管，再到当前数据存储与计算能力虚拟化的三个阶段。"宽带中国"战略的提出、4G/5G网络的普及、移动互联网与云计算的高速发展，加速数据更新迭代，为IDC行业发展提供良好契机。

网络使用广度提升，数据产量随之增长。互联网的用户增长和内容丰富是数据中心行业发展的核心驱动力，其中5G商用进程的推进、智能网联、AR/VR、云游戏等新兴应用的逐步落地更加速了数据量的产生。根据中国互联网络信息中心统计，截至2021年12月，我国网民规模为10.32亿，较2020年底新增网民4296万，互联网普及率达73.0%，较2020年底提升2.6个百分点，互联网覆盖人群持续扩大。与此同时，网民所创造、捕获、复制、消耗的数据量也在互联网普及率提升的基础上快速增长，据《国家数据资源调查报告(2021)》及信通院数据，2017年我国数据产量为2.3ZB，2021年已经达到6.6ZB，同比20年增加29.4%，占全球数据总产量(67ZB)的9.9%，仅次于美国(16ZB)，位列全球第二。

数据流量的增长促进国内外IDC市场规模的扩大。数据中心是云计算以及信息系统的载体，是数字经济的底座，云计算、大数据、物联网等领域的蓬勃发展推动了IDC市场规模的增长。据信通院数据，全球数据中心市场规模由2017年的465.5亿美元增长至2021年的679.3亿美元，我国IDC市场发展则由2017年的512.8亿元增长至2021年的1500.2亿元，年复合增长率达到23.95%，预计2022年将达到1900.7亿元，数据中心的需求在过去几年一直保持良好的增长趋势。

全球超大规模数据中心数量持续提升，中国超大规模数据中心仍有潜力。根据工信部定义，数据中心根据规模大小可以分为三类：1）规模大于等于10000个标准机架的数据中心为超大型数据中心；2）规模大于等于3000小于10000个标准机架的数据中心为大型数据中心；3）规模小于3000个标准机架的数据中心为中小型数据中心。从2017年开始，伴随着大数据、虚拟化等新兴技术的落地以及云计算的广泛应用，全球范围内数据中心流量和带宽均呈指数级增长，促使数据中心向大型化、集约化发展，呈现数量缩减同时体量增加的趋势。据Synergy Research最新数据显示，截至2021年第二季度末，全球超大规模数据中心总数增加到659个，相比2016年同期增加一倍多，在新建数据中心设施之外，超大规模运营商还在增加现有设施容量，并定期拆除和更换已达到运营寿命终点的服务器硬件。区域分布上，中国在全球超大规模数据中心的数量上占比10%，与排名第一的美国的39%占比仍然有较大差距，随着我国数字经济的发展、“东数西算”工程的推进，中国超大规模数据中心有望继续增加。

运营商发力B端业务，带动数据中心需求增长。随着光缆长度、带宽接入数量、移动电话普及率、互联网用户数量增长见顶，通信行业开始新旧业务动能切换，三大运营商在5G的时代浪潮下投入2B市场打造收入增长新曲线，将物联网、云计算等2B业务作为发展重心。三大运营商在IDC业务、云计算、云网融合、物联网方面进行大量投入，赋能工业、农业、政务、金融等多个垂直行业，并取得丰硕成果。B端收入方面，中国移动IDC收入、移动云业务等带动政企市场收入从2018年的813亿增长至2021年的1371亿，政企市场收入占比由2018年的11.01%增长至2021年的16.11%；中国电信产业数字化业务收入在2021年已达989亿，收入占比为22.78%，该占比在三大运营商中居首位；中国联通产业互联网收入由2018年的230亿增长至2021年的548亿，收入占比在2021年超过20%。与C端平缓的业绩相比，B端业务已经成为运营商的第二增长曲线，伴随着运营商对B端业务的继续发力，势必带动IDC部署需求的增长。

互联网应用持续活跃，头条系、快手系互联网新贵崛起带来IDC新需求。在移动互联网全面商用的背景下，移动互联网用户月均活跃数据仍在提升，根据第三方机构QuestMobile的数据，截止2022H1，移动网民月均活跃用户由2018年的11.09亿增长至11.85亿，网民使用手机APP的时长与偏好变化明显，头条系、快手系为主的短视频、直播公司APP使用时长占比由2019年的18.4%提升至2021年的31.30%，短视频、直播购物等新流量形式的兴起也加速了数据量的产生，势必引致互联网厂商对IDC部署的需求增加。

2.1.2.政策端：“东数西算”、“政企上云”、“数据主权”等提振需求

“绿色发展”、“全国一体化数据中心”成为政策支持、引导数据中心产业发展的重要支点。作为国家确定的、新基建的六大重点领域之一，数据中心一直以来都是国家产业政策的重点支持、引导对象，绿色发展一直是政策关注的焦点：2012年的《互联网行业“十二五”发展规划》、《通信业“十二五”发展规划》中明确提出IDC的绿色节能改造，2013年强调能耗指标PUE值，直到2019年仍然不断强调绿色数据中心的建设。

近两年，“全国一体化大数据中心”成为政策新风向：2020年，《关于加快构建全国一体化大数据中心协同创新体系的指导意见》发布，提出在重点区域布局大数据中心国家枢纽节点，在2021年的《全国一体化大数据中心协同创新体系算力枢纽实施方案》发布，正式提出“东数西算”工程，在八地布局建设全国一体化算力网络国家枢纽节点，标志着全国一体化大数据中心初步启动。

“东数西算”是数字经济重要基础设施和落地抓手，有望促进IDC产业健康发展。2022年初国家发展改革委、中央网信办、工业和信息化部、国家能源局联合印发通知，同意在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏等8地启动建设国家算力枢纽节点，并规划了10个国家数据中心集群。至此，全国一体化大数据中心体系完成总体布局设计，“东数西算”工程正式全面启动，政策的核心目的在于提升国家整体算力水平，引导数据中心集约化、规模化、绿色化发展。“东数西算”中，东部枢纽处理工业互联网、金融证券、远程医疗等对网络要求较高的业务，西部数据中心处理后台加工、离线分析、存储备份等对网络要求不高的业务，通过构建数据中心、云计算、大数据一体化的新型算力网络体系，将东部算力需求有序引导到西部，优化数据中心建设布局，从而促进东西部协同联动，有利于平衡东西部算力资源、促使数据中心绿色发展、由算力基础设施建设带动产业数字化应用的全面发展。

“东数西算”带动数字经济相关产业突破算力瓶颈，再次反作用于IDC行业的发展。《“十四五”数字经济发展规划》涉及“东数西算”的部分提及“推动智能计算中心有序发展，打造智能算力、通用算法和开发平台一体化的新型智能基础设施，面向政务服务、智慧城市、智能制造、自动驾驶、语言智能等重点新兴领域，提供体系化的人工智能服务。”该项政策有利于拉动下游高算力需求行业如智能驾驶、工业互联网、智慧城市等，实现跨越式发展。而高算力也意味着会产生更多数据量，下游数据生产大户的蓬勃发展将会继续促进对于IDC行业的需求。

“上云”是中小企业高效实施智能化改造的有效路径，也是促进政务资源与国资资源统筹规划、数据安全保护的有力手段，国家相继出台政策落实政企上云建设。从2018年开始工信部出台相关文件鼓励企业上云，到2020年国资委发布《关于加快推进国有企业数字化转型工作的通知》指导国有企业建设“国资云”，旨在打通国有企业信息、加强国资监管水平与安全保护；2022年住建部《关于全面加快建设城市运行管理服务平台的通知》中首次提出了城市运行管理“一网统管”，促进国家、省级和市级城市运管服平台三级平台互联互通、数据同步、业务协同，将上云范围拓展至城市管理；其后国务院出台政策落实政务云的建设。上云范围的扩大带来了云数据规模的上涨和流量的迅速扩张，势必推动IDC市场需求端的增长。

“数据主权”相关规定掀起跨国企业本地部署数据中心热潮，本土数据中心为“数据主权”保驾护航。棱镜门事件爆发后，为了维护国家数据主权，防止美国再次对他国数据进行监控管理，俄罗斯、韩国、印度尼西亚等国家纷纷提出了数据本地化存储的主张，并出台了相关法律在本国推行本地化措施。我国的《网络安全法》等相关法律法规对数据本地化与跨境制流通进行了规范，掀起了国外科技公司在华建数据中心的浪潮。苹果将自己的iCloud放在云上贵州；亚马逊通过与光环新网、西云数据合作将数据中心放在宁夏、北京区域，微软通过与世纪互联合作将Azure的数据中心部署在中国本地；特斯拉也在上海开始建设超级工厂数据中心。国外科技企业通过与国内IDC运营商合作的模式，将数据留在中国本土，这将有效拉动国内IDC行业的建设需求。

2.1.3.第三方数据中心崛起，行业迎来向上拐点

第三方数据中心处于IDC产业链中游。IDC产业链主要由上游基础设施、中游IDC专业服务及相关解决方案(云服务商为主)和下游最终客户构成，中游是IDC建设的主力军，主要包括基础电信运营商、第三方专业IDC服务商和云厂商自建IDC部门。

第三方专业IDC服务兴起于2010年，凭借专业性、及时性获取竞争优势。我国第三方专业IDC服务发展进程同美国类似，分为电信运营商主导、第三方专业IDC服务商兴起，以及互联网企业同第三方专业IDC共同引领市场三个阶段。第三方专业IDC兴起于2010年，目前我国处于电信运营商主导向第三方IDC服务商兴起的变革过程中。互联网数据中心机房的建设和管理、网络资源整合规划等工作都需要IDC服务商具备丰富的经验，以最大限度降低运营成本，第三方专业IDC服务商与电信运营商、云服务商及大型互联网企业相比，把IDC作为核心业务进行专业化管理，除了提供服务器托管、互联网带宽资源等基础服务，还不断开发安全监控、网络流量监控、云计算等增值服务来满足客户日益增长的数据需求，依托专业性和及时性在竞争中处于优势地位。

数据中心经营模式可以分为批发型与零售型。批发型数据中心服务系面向大型互联网公司或电信运营商提供定制化的服务器托管服务，通常并不提供网络带宽服务；零售型数据中心服务系面向中小型互联网公司、一般企业等客户，提供相对标准化的服务器托管服务及网络带宽服务。

批发型模式下，IDC服务商与电信运营商、大型互联网公司针对机柜签订具体业务合作协议，协议中约定机柜交付时间、交付数量、价格、服务时间等相关内容，向终端用户提供恒温、恒湿、电力稳定、供水稳定的365*24小时不间断机房环境，由电信运营商提供带宽接入及其他电信增值服务，电信运营商向终端用户收取相关服务费，IDC服务商与电信运营商签署相关协议，由电信运营商根据机柜上电数量和约定价格向标的公司按月结算相关服务费。

零售模式下，IDC服务商与终端客户采取直签模式，在合同有效期内按照协商确定的服务质量标准，提供数据中心基础设施服务，并按照实际使用的机柜数量和电力容量向终端客户收取服务费。

数字中国需求提振，行业迎来发展拐点。当前，伴随AI、数据要素等数据量的需求提升，以及运营商和新兴互联网公司的持续发力，叠加“东数西算”、“企业上云”等政策的持续推进，我们认为数据中心产业正在迎来新一轮景气周期的拐点，未来供需关系在一线和泛一线城市有望更加平衡，行业整体从盈利能力和估值方面均将实现向上的转变。因此，我们看好数据中心产业作为数字基础设施的重要基础属性，建议积极关注产业投资机会。

建议关注：润泽科技、宝信软件、光环新网、奥飞数据、数据港等。

2.2.数据要素是数字中国的制度基础

生产要素是指进行物质生产所必需的一切要素及其环境条件。在农业社会，最重要的生产要素是劳动和土地。因此，有古典经济学家威廉·配第在1662年出版的《赋税论》中说：“劳动是财富之父，土地是财富之母”。在工商业社会，正如现代增长理论所认为的，资本要素是经济增长的关键。但各国实践表明经济增长的速度要快于要素投入增长的速度，传统要素解决不了的部分，被认为是“技术的进步”提高了全要素生产率，于是“劳动”、“土地”、“资本”、“技术”四要素基本形成。

随着信息技术、大数据、人工智能的发展，数据的重要性凸显，它催生了很多新产业、新模式。因此“数据”作为一种生产要素独立出来。2020年4月9日，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》正式公布，提出坚持深化市场化改革，破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，扩大要素市场化配置范围，健全要素市场体系，并分类提出了土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域改革的方向。

从政策视角看，我国对数据价值的定义和认识经历了三个发展阶段：

酝酿阶段（2014-2015年）：从2014年3月“大数据”首次写入政府工作报告开始，认识数据并重视数据价值成为这一阶段中央的重要着力点。2015 年8月印发的《促进大数据发展行动纲要》(国发〔2015]50号)明确提出“数据已成为国家基础性战略资源”并对大数据整体发展进行了顶层设计和统筹布局，产业发展开始起步。

落地阶段（2016 年-2019 年）：2016 年3月,“十三五”规划纲要正式提出实施国家大数据战略，这一时期，政策制定者看到了数据对于推动我国经济发展的重要作用，大数据与实体经济在内的各行各业的融合成为了政策热点。2017 年 10 月，党的十九大报告中提出推动大数据与实体经济深度融合。

深化阶段（2020年至今）：随着国内相关产业体系日渐完善，各类行业融合应用逐步深入，国家大数据战略开始走向深化。2020年4月9日，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将“数据”与土地、劳动力、资本、技术并称为五种要素，提出“加快培育数据要素市场”。5月18日，中央在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中提出进一步加快培育发展数据要素市场。这意味着数据已经不仅是一种产业或应用，而已成为经济发展赖以依托的基础性、战略性资源。

从经济学视角看，数据要素进入生产过程改变了生产函数中的要素构成和相互关系。

从微观视角看，数据资源可以类比为石油资源，从资源转变为资产需要经历以下核心要素：

加工工艺：数据治理的作用是管好数据，好比石油加工工艺、制度、流程、组织等，以确保数据资源的质量；

炼油厂：数据中台的作用是加工数据，好比炼油厂，通过数据应用能力的建设，创造数据资产价值并反向驱动数据质量提升；

汽油、柴油等成品：数据资源的治理成果为数字化应用建设提供了保障，并与数据中台共同驱动、盘活数据，形成具有业务价值的基础类数据资产，如同汽油、柴油等成品；

引擎：数据资产在建设完成后通过BI分析、数据建模、标签管理等工具，形成更高价值的产品类数据资产，相当于引擎；

交通工具：数据资产在建设完成后，最终通过各式各样的应用服务于终端客户，包括但不限于客户画像、精准营销、智能风控等，形成了最终数据产品化、数据资产价值的释放。数字化应用所发挥的功能如同汽车、火车、飞机等交通工具。

在全球范围内，我国率先将数据列入核心生产要素，旨在进一步激发数据价值，赋予数据更大的使命。2022年10月，《国务院关于数字经济发展情况的报告》指出加快出台数据要素基础制度及配套政策，构建数据产权、流通交易、收益分配安全治理制度规则，统筹推进全国数据要素市场体系。我们认为，数据要素产业是数字经济和要素市场化配置两大国家级顶层战略规划的交汇点和破题口，对我国未来经济社会发展有至关重要的巨大价值。

数据为数字经济的发展提供了不可或缺的动力支持，近年来全球数据量呈井喷式发展。根据国际数据公司（IDC）预测，2025年全球数据量将达到163ZB。随着数据量指数级增长，数据分析算法和技术迭代更新，数据创新应用和产业优化升级，数据对社会变革的影响将更加深远。与此同时，随着数据要素相关政策文件推动数据要素市场深化改革，我国数据要素市场规模进入高速增长阶段。根据国家工业信息安全发展研究中心测算，2025年将突破1749亿元，“十四五”期间我国数据要素市场规模复合增速将达到26.3%，整体上进入高速发展阶段。

数据要素影响宏观经济增长主要通过：1）赋能其他生产要素，提高资源配置效率，实现要素协同效应，进而提升生产效率；2）与第一个途径紧密相连，正因能够提升效率，数据要素本身就变得具有价值，这一价值既通过数据积累作为生产资料而实现，又能转变为数据资产通过增值、交换而产生价值，实现价值创造倍增和个性化定价等效应，从而进一步提升生产效率。但是，由于数据要素的负外部性，例如数据垄断和隐私泄密又可能负面影响经济增长。因此，数据要素对经济增长的影响显著不同于其他要素，需要从生产函数中体现其独立作用。

数据要素增加企业经营效益成果明显。根据《中国数据要素市场发展报告（2021-2022）》，通过对5000多个项目信息分析表明，数据要素增加企业效益成果明显，总体来说，数据要素使得工业企业业务增长平均增加41.18%，生产效率平均提高42.8%，产品研发周期平均缩短15.33%，能源利用率平均提高10.19%。具体来说，1544 家企业的数据显示，大数据及其运用产生了增加产出、利润增长等经济效益，数据要素显著降低了企业综合成本。675 家企业的数据显示，大数据及其运用产生了降低人工成本、资金占用成本、合储物流成本等效益。593 家企业的数据显示，大数据及其运用产生了提升效率、加快周转、能源利用率提升等效益:数据要素还提高了社会综合效益，产生正的外部性。95家企业的数据显示，大数据技术及其运用产生了服务社会、承担社会责任等社会效益。

2020年4月10日，中共中央国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称“数据二十条”）正式发布，这是数据作为新型生产要素首次在中央顶层文件中被提出。“数据二十条”强调了要加快培育数据要素市场，推进政务数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护等。2021年“十四五”规划中，也对完善数据要素产权性质、建立数据资源产权相关基础制度作出战略部署。2022年4月国务院印发的《关于加快建设全国统一大市场的意见》中，也提到了加快培育数据要素市场，建立健全数据安全等基础制度。

2022年6月22日，中央深改委会议审议通过了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，会议指出：要建立数据产权制度，推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用，健全数据要素权益保护制度。2022年10月，国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》，明确了全国一体化政务大数据体系建设的目标任务、总体框架、主要内容和保障措施。2022年11月16日，国家发改委向全国人大做《数字经济发展情报的报告》，指出：加快出台数据要素基础制度及配套政策，推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用，统筹推进全国数据要素市场体系。

“数据二十条”的核心主线是坚持促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济，以充分实现数据要素价值、促进全体人民共享数字经济发展红利为目标。具体内容部分，“数据二十条”提出构建四大基础制度：1）建立保障权益、合规使用的数据产权制度，探索数据产权结构性分置制度，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架；2）建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度，从规则、市场、生态、跨境等四个方面构建适应我国制度优势的数据要素市场体系；3）建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度，在初次分配阶段，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜，在二次分配、三次分配阶段，重点关注公共利益和相对弱势群体，防止和依法规制资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等各类风险挑战；4）建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度，构建政府、企业、社会多方协同的治理模式。

多年前，我国创造性的提出了农村生产用地的三权分置制度，即：将所有权、承包权和经营权三种权利分别设置，将经营权从承包权中进一步分离出来，允许其他主体（包括本集体内外不同主体）获得经营权来实际利用农用地。这主要是未来保护集体所有制不变，农户承包权长久稳定，同时又能够提升农业用地的使用效率。

数据相比传统的有形物，其具备非竞争性和非排他性特征，导致所有权项下以支配和排他为核心的确权模式难以适用于数据保护的行业实际情况。另一方面，在数据生产、流通、使用等过程中，个人、企业、社会、国家等相关主体对数据有着不同利益诉求，且呈现复杂共生、相互依存、动态变化等特点，传统权利制度框架难以突破数据产权困境。

考虑到数据作为新型生产要素，与传统生产要素土地有异曲同工之处，“数据二十条”以解决市场主体遇到的实际问题为导向，借鉴农村土地产权制度所有权、承包权和经营权相分离的新型模式，创新数据产权观念，淡化所有权、强调使用权，聚焦数据使用权流通，创造性提出建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架，构建中国特色数据产权制度体系，以期实现多方主体利益协调。

在数据要素产权配置中，数据资源持有权着眼于数据的归属功能，相当于弱化或改造的所有权，从而为数据流转、数据处理和其他数据权利的构建奠定了基础。在具体权能上，数据资源持有权至少应当包括以下内容。一是自主管理权，即对数据进行持有、管理和防止侵害的权利。二是数据流转权，即同意他人获取或转移其所产生数据的权利。三是数据持有限制，即数据持有或保存期限的问题。对于自己产生的数据，本人持有不受保存期限的限制。

在数据加工使用权方面，《数据安全法》第三条第二款规定，数据处理包括数据的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等。截至目前，法律、行政法规均未对数据加工、使用作出定义性规定。数据加工使用权的权利主体为数据处理者，只要成为数据处理者，就可以依法对数据进行加工和使用。《数据基础制度若干观点》建议：“尊重数据采集、加工等数据处理者劳动付出，承认和保护依照法律规定或合同约定获得的数据相关权利，充分保障数据处理者使用数据和获得收益的权利。”

数据产品经营权主要指数据竞争性权益，即数据处理者对第三方的限制性权益，以防止同行业竞争者不当利用其数据产品获得利益。考虑到数据产品可以为人们带来可观的商业利益和市场竞争优势，依据洛克劳动财产理论和市场激励理论，数据处理者应当对数据产品享有独立的财产权益。事实上，我国有的地方性立法和司法实践已经强调了数据产品的财产权属性。

此外，分类分级是数据确权第一步，通过对数据的分类分级，识别数据对组织的具体价值，确定以何种适当的策略，保护数据的完整性、保密性和可用性。我国将数据分类与分级进行了区分，分类强调的是根据种类的不同按照属性、特征而进行的划分，而分级侧重于按照划定的某种标准，对同一类别的属性按照高低、大小进行级别的划分。对于分类与分级两项工作，目前没有法规或标准明确阐明其顺序关系，但一般都是遵循先分类再分级的顺序，比如《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中第（二十二）条“推动完善适用于大数据环境下的数据分类分级安全保护制度，加强对政务数据、企业商业秘密和个人数据的保护。”可以看出《意见》对于数据进行了基础的划分——“政务数据、企业商业秘密和个人数据”，然后在基本分类下进行细化分级保护机制，即先分类再分级。

在数据流通方面，越来越多的政府和企业意识到数据只有在使用和流动中才会产生价值。数据流通发生在数据交易前、交易中、交易后和数据出入境等环节，目前已形成产业链生态雏形。在国家政策的推动鼓励下，数据产品交易从概念逐步落地，部分省市和相关企业在数据定价、交易标准等方面进行了有益探索。随着数据产品交易类型的日益丰富、交易环境的不断优化、交易规模的持续扩大，我国数据产品交易变现能力显著提高。2019-2021年我国数据交易市场规模呈现快速增长趋势，2021年数据交易市场规模达到463亿元。目前数据交易所的盈利模式主要有三种：佣金模式、会员制模式、增值模式，但盈利模式多样不代表其盈利能力强大，数据交易所作为“准公共服务机构”，主要目标是赋能市场，推动经济发展。

数据交易的先决条件是要进行定价，数据定价应以成本导向的定价为价格下限，顾客导向的定价为价格上限，以市场导向的定价为价格参照，以利润和消费者福利最大化为目标。在实际工作中，需根据大数据本身的价值特点，在数据经济和产品定价以及资产评估的理论指导下，建立大数据定价的理论体系，综合利用多种定价手段联合进行，实现数据的科学客观定价。目前市面上大多数定价方法为静态定价，而数据要素的价值具有波动性，会随着时间推移而改变。因此，在实际进行数据定价时，需要充分考虑数据这一特点，结合市场情况、数据类型、预测模型进行数据要素的动态定价。

由于数据特性复杂，数据交易存在确权难、定价难、互信难、监管难等挑战。“数据二十条”提出从流通规则、交易市场、服务生态等方面加强数据流通交易顶层设计，建立数据流通准入标准规则，探索开展数据质量标准化体系建设；统筹优化全国数据交易场所规划布局，出台数据交易场所管理办法，构建多层次市场交易体系；培育数据商和第三方专业服务机构两类主体。

具体到数据交易层面，“二十条”提出在国家级数据交易场所业务流监管前提下，发展区域数据交易场所和行业性数据交易平台，实现全国市场、区域市场、行业市场有机结合，形成“国家-地方-行业”多层次市场交易体系，引导不同数据交易所实现业务上错位发展，促进各地区、各行业数据深度融合应用。另一方面，促进区域性数据交易场所和行业性数据交易平台与国家级数据交易场所互联互通，构建集约高效的数据流通基础设施。

在数据治理方面，脱敏是重要的基础环节。数据脱敏顾名思义是对敏感数据进行变形处理。数据脱敏的需求正在迅速上升，越来越多的政府和企业意识到：数据只有在使用和流动中才会产生价值。为了满足企业对数据更多样的使用需求，更多核心敏感数据需要脱离原本的生产和存储环境，抽取使用至测试环境，被应用用户检索访问，被分析部门调取挖掘等等。数据脱敏工具的出现正是为了满足数据的安全使用。一般常见的数据脱敏场景，是将生产数据或是生产数据文件按照脱敏规则，将数据不落地脱敏至测试数据库或是测试数据文件中。

数据脱敏分为静态数据脱敏和动态数据脱敏：静态数据脱敏：适用于将数据抽取出生产环境脱敏后分发至测试、开发、数据分析等场景。出于安全考虑不能将敏感数据存储于非生产环境，此时就要把敏感数据从生产环境脱敏完毕之后再在非生产环境使用，这样脱敏后的数据与生产环境隔离，满足业务需要的同时又保障了生产数据的安全。数据脱敏过程：如将用户的真实姓名、手机号、身份证、银行卡号等敏感信息通过替换、无效化、乱序、对称加密等方案进行脱敏改造。动态数据脱敏：一般用在生产环境，访问敏感数据时实时进行脱敏，因为有时在不同情况下对于同一敏感数据的读取，需要做不同级别的脱敏处理，例如：不同角色、不同权限所执行的脱敏方案会不同。

隐私计算可以构建“数据可用不可见，用途可控可计量”的数据可信流通范式。隐私计算通过在保证数据提供方不泄露原始数据的前提下，对数据进行分析计算，可以保障数据以“可用不可见”的方式进行安全流通。除了“数据可用不可见”的特性外，隐私计算中的多方安全计算技术还可以控制数据的用途以及用量，进而做到数据“用途可控可计量”。在应用实践中，隐私计算还可以融合区块链技术来强化在“数字身份、算法、计算、监管”等方面的信任机制，进一步完善数据要素的确权、定价与交易的可信体系建设。

数据资源入表影响深远，数据成为企业新型资产。2022年12月9日，财政部办公厅发布《企业数据资源相关会计处理暂行规定（征求意见稿）》，此次规定适用于企业确认为无形资产或者存货类别的数据资源。数据资源进入财务报表，成为数据要素资本化、资产化过程中的重要一环，为未来的数据交易、流通、变现奠定基础制度。数据将成为企业新型的资产，为企业创造更大的价值。

会计角度：数据资源相关投入从费用化走向资本化。此次的暂行规定实则是将围绕数据资源发生的相关投入，包括数据的购买、采集、标注、整合、分析、可视化等过程的开支，从过去的费用化（一次性计入当期费用和成本），改变为资本化（计入企业资产并在未来年度摊销），这为数据作为一项生产要素，在企业生产经营活动中的价值评估提供了基础的依据。从暂行规定来看，企业的数据资源可以分为内部使用数据（计入无形资产）和对外交易数据（计入存货），实则是将这些环节过去的费用投入资产化的过程。

政策角度：围绕数据要素的政策体系逐渐完善。我们认为此次的暂行规定是数据要素体系政策的其中重要一环。回顾整个政策体系，《全国一体化政务大数据体系建设指南》从技术层面对政府数据的汇集、分析等做出了部署，中央深改委通过的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，有望从制度层面，对数据的分类分级、确权授权等做出明确的界定。而《企业数据资源相关会计处理暂行规定》则从会计和财务报表层面，将数据要素显性化为一项资产，从而奠定企业在数据要素利用过程中的价值衡量标准。我们认为，围绕数据要素的政策体系是环环相扣、相辅相成的，未来有望在当前的基础上不断丰富和完善政策体系，促进产业发展。

建议关注：上海钢联、国联股份、深桑达、易华录、广电运通、东方国信、云赛智联、英方软件、慧辰股份、欧冶云商（待上市）。

说明：本文内容均来源于安信证券研究中心计算机团队所公开发布的证券研究报告

本文内容详见报告原文证券研究报告《数字中国全景投资手册》

报告发布时间：2023年03月12日

报告来源：安信证券股份有限公司（拥有中国证券监督管理委员会批准的证券投资咨询业务资格）

报告分析师：

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