首席分析师：陈康 S0550520110001
证券分析师：吴萌 S0550521050001
研究助理：袁毓佳 S0550122070020
报告发布时间：2023/02/27
报告摘要
中央在半年内连发三份文件对山东进行政策方面的支持，进一步推动山东高质量发展，在债务方面帮助修复市场情绪。因此本文我们梳理了山东整体的情况，解读三次政策发文的特点，以及我们怎么看银保监会11号文后续带来的影响。
山东整体情况：六个经济大省之一，战略地位突出
山东经济情况较好，21年山东省GDP在全国各省中排第3，GDP增速也处于中等偏上的水平。较强的经济实力为偿还债务提供了前提保障，因此山东城投债在市场上一直关注度较高。
从地方综合财力来说，山东在全国各省中排第4，从近几年的结构上来看，政府性基金收入占综合财力的比重越来越高。
从整体债务情况来说，2021年山东地方债务余额在全国排第2，城投平台有息债务余额在全国排第4，城投债券余额在全国排第3。结构上来看，城投债占比较高，较高的依赖度更加凸显山东省降低其城投债务率的重要性。2021年山东整体的负债率为24%，债务率为93%，宽口径债务率为245%，在全国各省中并不高，山东的问题主要在于其部分地市及区县债务压力比较重，负面舆情频发。
三份支持山东政策：国发18号文、财预137号文、银保监11号文
2022年9月国发18号文发布，以支持山东在深化新旧动能转换基础上，着力探索转型发展之路，进一步增强区域发展活力动力，加快推动绿色低碳高质量发展。2022年11月财预137号文发布，以发挥财政职能作用，支持山东加快财政制度创新，推动绿色低碳高质量发展。2023年2月银保监11号文发布，以引导银行业保险业优化资源配置，提高服务质效，支持山东深化新旧动能转换、推动绿色低碳高质量发展。11号文总体原则是两个，“压实属地维稳和风险化解责任”以及偏向金融重组的“风险资产清收处置”。在化债方面，金融机构的做法一向非常重要，因此未来山东或将发行专项债来补充省内部分中小银行资本金，有利于这些中小银行在化债方面提供进一步支持。
综合来看，银保监会11号文是国务院文件的后续，可以看出中央对山东省的重视程度，从风险角度来说，大概率不会发生系统性风险。其次，这次11号文是对金融机构的原则和要求，而化债并不完全是金融机构单方面的努力，所以后续还需要看其他方面的做法和回应。和前两个政策支持文件一样，虽然这次仍未明确支出化债的具体做法，但三份文件中央对山东省未来发展、债务化解和金融支持都提出了意见和要求，定下了基调，对当前市场信心的提振有所帮助。
风险提示：信用风险超预期、政策变化超预期
三份支持山东政策以及我们的解读
2023年2月20日，银保监会发布《银行业保险业贯彻落实〈国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见〉实施意见》（银保监办发〔2023〕11号），以贯彻落实国发18号文有关部署，引导银行业保险业优化资源配置，提高服务质效，支持山东深化新旧动能转换、推动绿色低碳高质量发展。
这份文件是22年9月国发18号文的延续，针对金融机构做进一步的部署和细化，有助于去提振市场信心。本文我们梳理了山东整体的情况，解读三次政策发文的特点，以及我们怎么看银保监会11号文后续带来的影响。
(一) 、山东整体情况
山东作为六个经济大省之一，经济情况在全国来说是比较好的，21年山东省GDP在全国各省中排第3，为83096亿元。GDP增速也处于中等偏上的水平，为8.3%。较强的经济实力为偿还债务提供了前提保障，因此山东城投债在市场上一直关注度较高。
从地方综合财力来说，山东在全国各省中排第4，较经济总量下降1名，浙江的地方政府综合财力超过了山东。从山东综合财力的细项来看，21年山东省一般公共预算收入为7285亿元，政府性基金收入为7977亿元；从近几年的结构上来看，政府性基金收入占综合财力的比重越来越高，可见山东比较依赖于土地出让收入。财政自给率方面，山东财政自给率在全国处于中游水平，为62%。
从整体债务情况来说，2021年山东地方债务余额在全国排第2，为19993亿元；城投平台有息债务余额在全国排第4，为32584亿元；城投债券余额在全国排第3，为10737亿元；结构上来看，城投债占比较高，较高的依赖度更加凸显山东省降低其城投债务率的重要性。
2021年山东整体的负债率为24%，债务率为93%，宽口径债务率为245%，在全国各省中并不高，山东的问题主要在于其部分地市及区县债务压力比较重，负面舆情频发，导致市场对其关注度较高。
山东省内各地市而言，青岛宽口径债务率最高，为486%，其次为济宁和潍坊，分别为337%和326%，但青岛经济、财政实力强，风险并不大，而潍坊、济宁偿还压力相对较大，近年来多次发生城投非标违约、商票逾期等事件。
强大的金融资源可以在支持城投有息债务滚动存续方面展现出优势。从金融机构本外币贷款余额来看，山东在各省中排第5，虽然和广东、江苏、浙江相比有明显的断层，但总体来说金融资源也比较丰富。
(二) 、三份支持山东政策
正是基于山东较强的经济财政实力和突出的战略地位，同时山东城投债受到市场的关注度较高，所以中央在半年内连发三份文件对山东进行政策方面的支持，进一步推动山东高质量发展，在债务方面帮助修复市场情绪。
2022年9月2日，国务院发布《国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》（国发〔2022〕18号），为支持山东在深化新旧动能转换基础上，着力探索转型发展之路，进一步增强区域发展活力动力，加快推动绿色低碳高质量发展，提出诸多意见。
2022年11月1日，财务部发布《关于贯彻落实<国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见>的实施意见》（财预〔2022〕137号），为落实国发18号文有关要求，发挥财政职能作用，支持山东加快财政制度创新，推动绿色低碳高质量发展，制定本实施意见。
最后就是今年2月20日发布的银保监会11号文，三份文件都是单独给山东下发政策支持文件，后两个文件是国发18号文的进一步落实和细化，半年内各大部门纷纷出手发文支持山东，可见中央高度关注山东面临的一些问题和后续的发展。
1.国发 18 号文
国发18号文第一段就提出，山东是我国重要的工业基地和北方地区经济发展的战略支点，可以看出山东的重要性。国发2号文和18号文两个文件，是较为少见的国务院对单一省份的支持。国发2号文为《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》，其背后是新时代西部大开发、乡村振兴、数字经济战略、生态文明建设等时代主题。国发18号文中，对山东发展导向和未来目标进行了明确，其中专门提到2027和2035年的阶段目标，提出山东要在深化新旧动能转换建设绿色低碳高质量发展先行区实现重大突破，形成一批可复制可推广的成功经验，发展动能持续转换升级和绿色低碳发展的体制机制基本成熟定型。
2.财预 137 号文
财预137号文涉及健全投入机制增强财政保障能力、加强政策引导促进产业转型升级、改善生态环境质量、推进城乡协调发展、加大指导力度提升财政管理水平五方面内容。
财预137号文有几个看点，在增强财政保障能力方面，137号文指出：“加大均衡性转移支付、县级基本财力保障等一般性转移支付力度，增强基层财政保障能力；统筹中央有关转移支付资金，加大对山东绿色低碳高质量发展的支持力度。”以上可以看出，未来山东转移性收入方面可能会有一定提升。在保障重点项目实施方面，“充分考虑财力水平、债务风险等因素，在分配分地区新增地方政府债务限额时统筹予以支持，将符合条件的重点项目纳入支持范围，加快补齐公共服务领域短板”，可见未来财政实力强、债务风险低的地市的政府限额或将更高。
在优化能源和交通结构方面，137号文提出：“加大对交通基础设施建设和养护的支持力度”，由此可见，未来山东交通运输类城投或将得到更多支持，可以重点关注有相关产业的平台。
在区域协调联动发展方面，137号文提出：“通过革命老区转移支付资金，重点支持沂蒙、菏泽等革命老区加快发展。通过资源枯竭城市转移支付资金，支持资源枯竭城市、独立工矿区和采煤沉陷区等地区化解民生事业欠账，促进转型发展。”可以看出在山东省内各地市的转移支付方面，除了济南作为省会城市，转移性收入较高，临沂、菏泽转移性收入也比较高，137号文点名支持两市，未来或将继续在转移支付方面对两地有较大倾斜。
资源枯竭型城市是指矿产资源开发进入后期、晚期或末期阶段，其累计采出储量已达到可采储量的70%以上的城市。山东省被列入资源枯竭型城市名单的有三个地区，分别为枣庄市、泰安市下辖的新泰市和淄博市淄川区，可关注未来三地转移支付收入变化。
在健全政府债务管理体系方面，137号文提出：“要加强债务风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口，指导山东逐步降低高风险地区债务水平。”山东部分地市和区县的债务压力较重，整体的财政实力仍较强，这和贵州有本质上的区别。因此与上周讲过政府支持贵州的国发2号文和财预114号文相比，针对山东的137号文并没有明确指出后续化债的具体做法，只是在政策层面给予支持，而贵州的两个文件直接指出可以通过展期、降息等方式化债。
3.银保监 11 号文
银保监11号文主要是针对金融机构提出的一些原则和要求，债务问题主要在第七条“防范化解重大金融风险，确保山东金融稳健运行”中提出。
在强化金融风险监测方面，银保监11号文提出：“指导银行保险机构常态化排查各类金融风险隐患，密切关注大企业担保圈、产能过剩行业、企业债券违约、交叉性金融业务及非法集资等领域风险，跟踪监测重点区域、重点企业风险态势，动态分析可能存在的风险触点，及时防控和化解风险，防止风险交叉、蔓延。”可以看出上层仍是坚决不希望个别性的、区域性的风险蔓延到整个省份，不允许使其发展成为系统性风险。
在推进中小金融机构改革方面，银保监11号文提出：“指导山东地方中小银行保险机构及时向地方党委政府报告真实风险状况，推动发挥地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制作用，压实属地维稳和风险化解责任。支持开展山东中小法人银行风险资产清收处置攻坚行动，用好地方政府发行专项债补充中小银行资本政策。”可以看出总体原则是两个，“压实属地维稳和风险化解责任”以及偏向金融重组的“风险资产清收处置”。在化债方面，金融机构的做法一向非常重要，因此未来山东或将发行专项债来补充省内部分中小银行资本金，有利于这些中小银行在化债方面提供进一步支持。
同时文件提出，“鼓励全国性银行向山东倾斜不良资产处置政策资源，加快工作节奏和处置进程。督促山东中小银行加强资产质量真实分类、加大拨备计提力度，有效处置不良资产。指导银行机构完善大型企业债务融资监测预警机制，提前制定接续融资和债务重组预案，积极配合地方推进重点企业风险化解及遗留问题解决，确保重点企业风险和担保圈风险一体化处置。”以及“积极配合化解地方政府债务风险。”这部分直接提到了债务的重组，确定了银行在山东化债过程中的重要地位，有一定后续做法的展望空间。
(三) 、银保监 11 号文对后续的影响
综合来看，银保监会11号文是国务院文件的后续，可以看出中央对山东省的重视程度，从风险角度来说，大概率不会发生系统性风险。其次，这次11号文是对金融机构的原则和要求，而化债并不完全是金融机构单方面的努力，所以后续还需要看其他方面的做法和回应。和前两个政策支持文件一样，虽然这次仍未明确支出化债的具体做法，但三份文件中央对山东省未来发展、债务化解和金融支持都提出了意见和要求，定下了基调，对当前市场信心的提振有所帮助。
具体区域方面，山东省内部分高风险区域债务问题或会受到当地政府更多重视并获得降低债务压力方面具体做法的指示，对债务压力较大的地市和区县更加利好，后续应进一步关注。
本周重点新闻和舆情
银保监会：指导山东省银行机构完善大型企业债务融资监测预警机制，提前制定接续融资和债务重组预案
中国银保监会办公厅印发银行业保险业贯彻落实《国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》实施意见，银保监办发〔2023〕11号。
意见指出，督促银行保险机构深化数据治理和应用，增强数据分析穿透能力，建立健全风险监测预警体系。指导银行保险机构常态化排查各类金融风险隐患，密切关注大企业担保圈、产能过剩行业、企业债券违约、交叉性金融业务及非法集资等领域风险，跟踪监测重点区域、重点企业风险态势，动态分析可能存在的风险触点，及时防控和化解风险，防止风险交叉、蔓延。
日照市国企高质量发展推进会暨国资国企负责人会议召开，加大国有资产监督力度，严密防范债务风险
据日照市人民政府，2月16日，全市国有企业高质量发展推进会暨国资国企负责人会议召开。会议观摩了市属和部分区县（功能区）国有企业重点项目，8户国有国企和区县（功能区）国资监管机构负责人作交流发言，总结2022年国资国企工作，分析当前形势，并对2023年重点工作任务进行了安排部署。
我市将进一步加大国资监管力度，改进监管方式，深入推进法治国企建设，提升监管服务水平，更好保障国有经济高质量发展。我市还将把防风险作为促发展的前提，加大国有资产监督力度，严密防范债务风险，强化财务风险防控。
山东泰安市：加强对股票质押、债券违约、私募基金等领域的风险化解，坚决遏制逃废金融债务不法行为
据泰安市政府，2月20日全市“金融支持实体经济保障新型工业化强市战略”2023年政银企合作工作会议召开，其中提到：各级各有关部门、金融机构和企业要守牢底线，全面防范化解金融风险，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。要增强工作主动性，坚持“早识别、早预警、早发现、早处置”，下好先手棋，打好主动仗。要持续做好监测预警，落实化解措施，一企一策、分门别类予以化解。要加强非法集资风险防范化解，开展好非法集资重点领域专项整治，加强对股票质押、债券违约、私募基金等重点领域的风险化解，坚决遏制逃废金融债务的不法行为，优化金融生态环境。
遵义市2023年经济发展计划草案：积极争取“退红”试点，降低高风险县（市、区）债务风险等级
据遵义汇川区政府，2023年2月21日发布的《2022年国民经济和社会发展计划执行情况与2023年国民经济和社会发展计划草案的报告》，其中提到：我们不断健全政府债务管理机制，千方百计化解债务，牢牢守住了不发生区域性、系统性债务风险底线。强化债务风险化解。严格规范政府债务“借、用、管、还”，通过展期、降息、重组、置换等方式，进一步降低债务成本，全力争取全省债务缓释汇川试点落地实施，牢牢守住“不爆雷”的底线。
柳州恳谈会：将通过成立偿债准备基金等方式，确保市属国企所有债券按期足额偿付
据21世纪经济报道，广西壮族自治区下辖柳州市于2月21日召开柳州市国有企业发行债券推介会。柳州将持续做好债券市场的风险防范工作，完善企业债券风险预警机制，实时监控到期债券的兑付安排，提前逐笔督促落实偿债资金来源。柳州市将持续拓展融资渠道，通过成立柳州市偿债准备基金、统筹财政资源银行再融资等多种方式，多渠道筹措资金，确保柳州市属国有企业所有债券均能够按期足额偿付。
水发集团开启专业化整合重组，组建水发建工、水发高科产业等集团
据水发集团官微，2月23日下午，水发集团召开党委会议，决定组建水发建工集团和水发高科产业集团，并对有关产业板块优化调整。随后立即召开整合重组专项工作部署会议，宣布两户企业领导班子，同时成立三个专项工作组，标志着水发集团专业化整合重组正式启动，并进入实质化运作阶段。此次整合重组涉及企业160余家、资产规模近百亿元。组建水发建工集团，聚力做强三大业务；组建水发高科产业集团，打造水处理科技强企；整合清洁能源和现代农业部分资产。
加快推进专业化整合重组，是贯彻落实集团“聚焦主业、转型发展”战略部署的重大举措。近年来，水发集团权属企业之间业务重叠、同质化竞争等问题日益凸显。此次整合重组，将有力推动水利水务核心主业做优做大，加快打造更具竞争力的行业龙头企业，有效提升企业发展质量效益。
河南商丘：将依法依规查明情况，确保市区公共交通正常运营
2月23日，商丘市人民政府发布情况说明：商丘市公共交通有限公司是由2006年改制的民营公司，负责运营商丘市市区公共交通，市财政一直按约定予以补贴。受疫情影响，该公司经营确实遇到困难，市政府工作组已进驻，将依法依规查明情况，进一步纾困解难，确保市区公共交通正常运营。
东营市金融局召开全市地方金融监管局局长座谈会，持续防范化解企业债务风险、防范处置非法集资领域风险
据东营市人民政府，2月23日，市地方金融监管局召开全市地方金融监管局局长座谈会。加快金融支持重点领域改革创新、深化金融辅导和金融管家试点改革创新、推动地方金融业态发展创新。持续防范化解企业债务风险、防范处置非法集资领域风险等。做好三个定位，加强地方金融监管系统自身建设，树立良好形象。
娄底市2023年经济发展计划草案：推动国有平台公司清理重组，确保隐性债务不新增，市本级债务风险下调至“黄色”
娄底市人民政府发布《娄底市2022年国民经济和社会发展计划执行情况与2023年国民经济和社会发展计划（草案）》。2022年重组整合市本级5家平台公司，组建娄底市城发控股集团并顺利获评AA+信用评级。圆满完成党中央、国务院既定化债任务，市本级债务风险下调至“黄色”。2023年坚持“两个毫不动摇”，做大做强国有企业，实施“市属国有企业资本规模与净资产收益率双倍增”计划和“国有企业市场化转型攻坚行动”，推动国有平台公司清理重组，确保政府隐性债务不新增。
本周重点区域收益率及期限利差情况
选取青岛城市建设投资(集团)有限责任公司（简称“青岛城建”）、青岛海发国有资本投资运营集团有限公司（简称“青岛海发”）、青岛西海岸新区海洋控股集团有限公司（简称“西海岸海控”）、青岛西海岸新区融合控股集团有限公司（简称“西海岸融控”）、济南城市建设集团有限公司（简称“济南城建”）、济南高新控股集团有限公司（简称“济南高新”）、临沂城市建设投资集团有限公司（简称“临沂城投”）、重庆高速公路集团有限公司（简称“渝高速”）、成都轨道交通集团有限公司（简称“蓉城轨交”）、成都高新投资集团有限公司（简称“成都高新”）、徐州市新盛投资控股集团有限公司（简称“徐州新盛”）、洛阳城市发展投资集团有限公司（简称“洛阳城投”），各平台均为AAA级。
选取重庆市南岸区城市建设发展(集团)有限公司（简称“南岸城建”）、重庆市涪陵国有资产投资经营集团有限公司（简称“涪陵国资”）、重庆市江津区华信资产经营(集团)有限公司（简称“江津华信”）、成都空港兴城投资集团有限公司（简称“双流兴城”）、成都成华棚户区惠民改造建设有限责任公司（简称“成华棚改”）、成都香城投资集团有限公司（简称“香城投资”）、盐城市城市资产投资集团有限公司（简称“盐城城资”）、连云港市城建控股集团有限公司（简称“连云城建”）、南阳投资集团有限公司（简称“南投集团”），除双流兴城（AAA）外，其余平台均为AA+。
选取日照市城市建设投资集团有限公司（简称“日照城投”）、重庆国际物流枢纽园区建设有限责任公司（简称“西部物流”）、重庆市合川城市建设投资(集团)有限公司（简称“合川城投”）、成都经开国投集团有限公司（简称“成都开投”）、成都西盛投资集团有限公司（简称“西盛投资”）、成都九联投资集团有限公司（简称“九联投资”）、淮安开发控股有限公司（简称“淮安开发”）、宿迁经济开发集团有限公司（简称“宿迁经开”）、河南航空港投资集团有限公司（简称“航空港”），其中航空港为AAA级，西部物流、合川城投、西盛投资、九联投资、淮安开发均为AA+，日照城投、成都开投、宿迁经开为AA级。
本文节选自东北证券研究所已于2023年2月27日发布《三份支持山东政策以及我们的解读|东北固收城投债周报》报告，具体分析内容（包括相关风险提示等）请详见报告。若因对报告的摘编而产生歧义，应以报告发布当日的完整内容为准。
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