一、2022年国民经济和社会发展计划执行情况

《关于2022年国民经济和社会发展计划执行情况与2023年国民经济和社会发展计划草案的报告》（以下简称《计划报告》）汇报了2022年国民经济和社会发展的执行情况。疫情防控方面，坚持科学精准防控，因时因势优化调整防控政策措施，高效统筹疫情防控和经济社会发展，有效保护了人民群众生命安全和身体健康，最大限度减少了疫情对经济社会发展的影响。宏观经济方面，在超预期因素冲击下，及时实施有力的宏观调控政策，保持了经济社会大局的稳定。宏观调控持续创新完善，减负纾困力度明显加大，重要商品保供稳价进一步加强。扩大内需方面，制定实施扩大内需战略规划纲要和“十四五”实施方案，聚焦重点领域扩投资稳消费。充分发挥投资关键作用，促进居民消费逐步恢复，进一步畅通经济循环。发展实体经济方面，创新引领作用显著增强，实体经济根基巩固壮大，数字经济持续健康发展。深化改革和扩大开放方面，市场体系建设更加完善，重点领域改革向纵深推进，营商环境不断改善，稳外贸稳外资成效明显，高质量共建“一带一路”取得新进展。乡村振兴方面，切实抓好农业生产，脱贫攻坚成果持续拓展，乡村建设稳步推进。区域战略部署方面，区域重大战略扎实推进，区域协调发展战略深入实施，主体功能区战略深入完善，新型城镇化建设积极推进。生态文明建设方面，生态环境质量不断改善，碳达峰碳中和积极稳妥推进，节能工作持续推进，绿色产业体系快速发展。安全发展方面，粮食安全保障能力巩固提升，能源资源安全得到切实保障，产业链供应链安全稳定运行，经济金融领域风险有效防范化解。保障民生方面，稳就业促增收取得扎实成效，教育质量持续提高，医疗卫生服务保障得到加强，社会保障体系进一步完善，公共服务水平稳步提高。

二、当前经济的主要问题

除了我国长期存在的发展不平衡、不充分的问题以外，《计划报告》还指出了当前经济存在的主要问题。第一，总需求不足的问题较为突出。制约消费和增长的因素仍然较多，投资增长支撑不强，制造业、房地产业、民间投资、基建投资均偏弱，全球贸易放缓造成外需下降，稳外贸难度较大。第二，供给面临的结构性约束较强。一是科技创新能力有待提高，部分领域仍旧存在“卡脖子”问题，产业链供应链仍存在较多堵点；二是粮食和能源供求态势偏紧。第三，重点领域风险可能交织放大。当前金融风险处于易发期，国际金融市场波动加大，跨国境、跨市场、跨领域风险关联性明显增强，一些地方经济恢复困难较多，财政收支矛盾突出，地方政府融资平台债务风险亟待规范管理，社会治理仍需进一步加强，安全生产形势仍较严峻，自然灾害风险犹存。第四，民生领域存在不少短板。就业总量压力和结构性矛盾并存，居民收入增速放缓，教育、医疗、托育、养老、住房等方面供给仍存在短板，环境持续改善基础尚不稳固。第五，市场预期还不稳固。企业特别是中小企业生产经营面临困难，居民消费意愿谨慎，企业发展信心不足与市场需求不振可能形成循环弱化。第六，政府工作有待进一步提高。当前工作中多目标多政策统筹协调仍不到位，在短期波动中把握长期趋势、在发展中解决两难多难问题、在复杂局面中及时化解重大矛盾风险的能力仍待加强，形式主义、官僚主义现象仍较突出。

三、2023年经济社会发展总体要求、主要目标和政策取向

（一）总体要求和主要目标

2023年的总体要求是全面贯彻党的二十大精神，遵循中央经济工作会议的部署，着力推动高质量发展，做好“六个统筹”的工作：一是更好统筹疫情防控和经济社会发展，二是更好统筹经济质的有效提升和量的合理增长，三是更好统筹供给侧结构性改革和扩大内需，四是更好统筹经济政策和其他政策，五是更好统筹国内循环和国际循环，六是更好统筹当前和长远。

2023年的主要目标与《政府工作报告》保持一致，并展开说明制定目标的具体依据。相较于《政府工作报告》，《计划报告》还明确提出将单位国内生产总值能耗目标设定为降低2%左右，在实际工作中争取更好结果。2022年《计划报告》要求，“能耗强度目标在‘十四五’规划期内统筹考核，并留有适当弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。”“十四五”规划目标明确单位国内生产总值能源消耗降低13.5%。2021年和2022年实际能耗强度分别同比下降2.70%和0.1%。

可以从两方面解读2023年单位GDP能耗下降2%的目标。一方面，除2020年和2022年以外，过去十年间单位GDP能耗下降幅度都在2%以上。疫情影响造成能耗水平较低的服务业增速放缓，拖累单位GDP能耗下降速度。随着疫情防控措施持续优化，新冠疫情对于服务业的负面影响逐步消退，叠加疫情期间居民积攒的消费需求和地方政府出台的消费券等政策，2023年服务业有望迎来反弹，推动单位GDP能耗加速下降，2%的下降目标实现可能性较大。另一方面，2022年单位GDP能耗下降速度不及预期，为实现“十四五”规划下降13.5%的目标，2023年至2025年要加快能耗强度下降的速度。2020年单位GDP能耗为0.571吨标准煤/万元，至2025年要降至0.494吨标准煤/万元，2023年至2025年年均下降速度需要达到3.8%。《计划报告》也指出，“在实际工作中争取更好结果。”因此，各部委和地方政府在实际执行时可能采用更高的标准，确保完成“十四五”规划目标。过去十年间，能源消费增速均小于GDP增速，且有七年位于2%-4%的增速区间。若2023年实际GDP增长5%，则想要完成单位GDP能耗强度下降2%的目标，则能源消费增速不超过3%，考虑到GDP增速可能超额完成目标，能耗强度下降2%的目标完成可能性较大。若将单位GDP能耗强度下降目标设定为3.8%，假设能源消费增速取过去十年算术平均值3.02%，则实际GDP增速要达到6.82%，存在一定的难度。由此可见，2023年完成单位GDP能耗强度下降目标，不仅要着力于经济增长，更要限制能源消费增速。若2023年能源消费增速能降至2015年和2016年相近的水平，则实现3.8%降幅的可能性较大。

（二）2023年政策取向

2023年《计划报告》的政策取向部分包括财政政策、货币政策、产业政策、科技政策和社会政策五个部分。对比之下，2021年和2022年对应的国民经济和社会发展计划则只包含财政政策、货币政策和就业政策三个部分。本次《计划报告》新增了产业政策和科技政策的章节，贯彻落实党的二十大精神，加快建设现代化产业结构和加快科技自立自强。此外，社会政策的涵盖范围也大于就业政策。总体来看《计划报告》的政策取向与《政府工作报告》保持一致，并且提出了一定的增量信息。

财政政策方面，2023年的表述为“加力提效”，2022年为“积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续”。对比之下，2023年的“加力”表述，说明财政政策总量上有所加码，3%赤字率和3.88万亿元赤字规模都大于2022年计划的2.8%赤字率和3.37万亿元赤字规模，也大于2022年实际赤字率2.8%和赤字规模3.37万亿元。假设2023年经济增速与政府工作报告5%的目标保持一致，2023年GDP总量为127.07万亿元，3%赤字率对应的赤字规模为3.81万亿，小于规定的3.88万亿元赤字。若3%赤字率与3.88万亿赤字规模保持一致，则对应的GDP总量和名义增速分别为129.33万亿元和6.87%。参照近年的GDP名义增速，6.87%的经济增速实现可能性较大。因此，3.88万亿元赤字的约束力更强。从政府发债来看，新增3.8万亿元的政府专项债券规模大于前两年的3.65万亿元。2023年，既要保持必要的财政支出强度，也要严格控制地方政府债务风险。货币政策方面，2023年的表述为“精准有力”，2022年为“稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕。”对比之下，2023年的货币政策力度也有所提升。从总量上来看，2023年与2022年保持一致，都提出“广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配”。因此，货币政策的“有力”更多落脚在“精准”上，通过优化货币政策的结构功能，更好满足宏观经济运行的需要和稳定市场预期。2023年不仅保留了2022年报告中降低实体经济综合融资成本的表述，还提出推动个人消费信贷成本稳中有降。降低个人消费信贷利率，有利于加大居民消费力度，加快宏观经济复苏。产业政策方面，《计划报告》提出“推动产业链和创新链融合对接，推动‘科技—产业—金融’良性循环”，而在2022年报告中的表述为“促进实现金融与科技、产业良性循环。”不难看出，科技与产业政策的重要性有所提升，金融在产业发展中的辅助定位更加明确。另外，本次《计划报告》还将加快建设现代化产业体系与国家安全结合在一起，从更高的层次阐述产业政策的重要性，这是2022年报告不曾提及的。科技政策方面，更加强调企业的主体作用和人才的重要性，要求有力统筹科技、教育、人才三方面工作，与党的二十大精神保持一致。社会政策方面，就业部分与2022年有相同点也有不同点。相同点在于均强调“实施就业优先战略”，不同点在于2023年提及的就业重点人群更加突出青年和高校毕业生。2023年高校毕业生将达到1158万人，为历史新高，要做好相应的稳就业工作。《计划报告》还提及做好基本民生保障工作，做好脱贫人口和困难群众等弱势群体的帮扶工作，完善社会保障体系，妥善处理医疗、养老、生育支持等民生大事。

四、2023年国民经济和社会发展计划的主要任务

《计划报告》对2023年提出的重点内容具体内容如下图所示。对照《政府工作报告》，尽管部分章节分布和行文结构存在一定差异，但是核心内容总体上保持一致。

《计划报告》共提出十项重点内容，对比《政府工作报告》和前文提出的当前经济的主要问题，我们认为以下方面是2023年经济工作的重中之重。

（一）着力提升内需

1、综合施策释放消费潜力，发挥消费的基础作用

2022年二季度和四季度两波疫情冲击均造成消费显著萎缩，全年消费社会消费品零售总额为439733亿元，较2021年下跌0.2%。疫情持续冲击也使得消费者对于未来宏观经济和收入更加悲观，消费信心转弱。2022年11月，消费者信心指数跌至85.5，是1991年统计该项指标以来的最低值。因此，尽快提振消费对于我国宏观经济复苏具有重要意义，全面推动消费复苏是2023年最重要的工作之一。从《计划报告》的表述和行文顺序中也能看出端倪。从表述上看，报告将消费定义为扩大内需的“基础作用”，提出把“把恢复和扩大消费摆在优先位置”。从行文顺序上看，在2022年成果部分中，投资在消费之前，说明2022年投资对于宏观经济的拉升作用大于消费。而2023年重点工作任务部分，消费前置到扩大内需部分的第一节，说明2023年消费要发挥首要的作用。

促消费的政策举措分为三类：一是增强消费能力，重点是多渠道提升城乡居民收入，特别是提升消费倾向高但受疫情影响大的中低收入居民消费能力。二是改善消费条件，建设一批消费中心，支持住房改善、新能源汽车、养老服务等消费，推动重点领域和大宗商品消费持续改善。三是创新消费场景，培育壮大新型消费，推动线上线下消费深度融合，培育文化和旅游消费新业态新场景，支持各地举办文化和旅游消费惠民活动。

2、积极扩大有效投资，发挥投资的关键作用

2022年，在消费疲软的大背景下，投资对于拉动宏观经济起到重要作用。特别是下半年，政府推出政策性开发性金融工具、设备更新专项贷款等一系列稳投资政策，推动一批重大基础设施建设项目开工和企业设备更新换代，起到了良好的效果。在2022年的投资中，政府和国企扮演着重要的角色。分行业来看，由政府主导的基建投资增速高于制造业投资和房地产投资。分部门来看，国企投资增速高于民营企业增速。特别是下半年，固定资产增速总体放缓，但是基建投资增速和国企投资增速则持续上升。《计划报告》指出，“进一步优化调整中央预算内投资结构，聚焦国家重大发展战略，重点向粮食安全、能源安全、产业链供应链安全、国家安全以及民生等领域倾斜，集中力量办好国家层面的大事、难事、急事，通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资。”2023年，政府主导的基建投资和国企投资占总投资的比重预计将会有所下降，工作重点从投资总量转向国民经济重点领域，并且更加注重对社会资本投资的引导作用。

（二）推进高水平对外开放，利用好外资外贸

外贸方面，2022年受全球通胀、欧美持续加息和俄乌冲突影响，国外的供给和需求都受到较大冲击，因此我国进口和出口都存在一定规模的萎缩。四季度进出口金额同比增速均转负，12月进口金额和出口金额同比增速分别为-7.50%和-9.90%。2023年外贸工作可能有以下重点方向：第一，推动对外贸易结构多元化，加深对欧美以外地区的贸易往来。原因有二，一是市场普遍担忧2023年欧美可能因持续加息而发生经济衰退，欧美地区的外需可能萎缩。二是欧美国家对我国持敌视态度，存在一定的贸易壁垒和摩擦。二十大以来，我国在对外经贸合作上取得了一系列成果，先后与越南、沙特阿拉伯、白俄罗斯等国家达成全面战略合作伙伴协议，与柬埔寨构建新时代中柬命运共同体。第二，推动区域经贸合作。通过国家层面更紧密的贸易组织安排和贸易协定，降低外贸壁垒实现双赢乃至多赢，对于发展外贸具有重要意义。2月16日，中国和厄瓜多尔结束自2022年2月7日启动的自由贸易协定，在履行国内程序后签署自由贸易协定。2023年，政府将推动达成更多的贸易协定。

外资方面，2022年我国利用外资总体保持平稳，全年外商直接投资1891.3亿美元，较2021年增长9.02%。2023年外资工作可能有以下重点方向：第一，以新版鼓励外商投资产业目录为依据，扩大外资企业市场准入范围。2022年10月26日，发改委、商务部发布鼓励外商投资产业目录（2022年版），自2023年1月1日起实施。新版《鼓励目录》有三方面变化，一是将制造业作为鼓励外商投资的重点方向，提升产业链供应链水平。将促进服务业和制造业融合发展作为修订重点。三是比较优势扩大中西部目录鼓励范围。第二，更加强调依法保护外资企业的合法权益，落实一视同仁的国民待遇。

（三）强化科技创新，加快产业结构优化升级

科技创新方面，2022年全社会研发投入持续增长，研发经费支出首次突破3万亿元，全社会研发经费投入强度达到2.5%以上，取得一系列研发成果。2023年科技创新工作更加强调企业特别是中小微企业的作用，中小微科创型迎来更多发展契机。

产业结构优化升级方面，《计划报告》指出以下工作重点：第一，修订出台产业结构调整指导目录（2023年本）。产业结构调整目录修订的方向可以参考2023年2月23日发改委等九部门发布的《关于统筹节能降碳和回收利用 加快重点领域产品设备更新改造的指导意见》，“将节能降碳、资源循环利用先进适用技术和产品设备纳入《绿色技术推广目录》《绿色产业指导目录》和《产业结构调整指导目录》鼓励类，持续加强推广应用。”第二，加快传统产业转型升级。第三，发展战略性新兴产业和布局未来产业。

（四）深化金融体制改革，防范金融风险

防范金融风险重点关注以下方面：一是实施好房地产市场平稳健康发展长效机制。《计划报告》指出，“坚持‘房住不炒’定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。”“扩大保障性租赁住房供给，规范发展长租房市场。”二是做好风险防范和处置。“继续做好重点机构风险处置化解工作，积极应对不良资产反弹，防止形成区域性、系统性风险。”“密切跟踪分析国际经济金融波动可能带来的输入性风险。”“防范化解地方政府债务风险，强化跨部门协同监管，优化债务期限结构，降低利息负担，坚决遏制增量、化解存量。”三是深化金融体制改革。“有序推进中小银行、保险和信托机构改革化险。”“加强和完善现代金融监管，依法将各类金融活动全部纳入监管。”

（五）加强民生保障

加强民生保障重点做好三方面工作：一是稳定扩大就业岗位。据教育部数据，继2022年首次突破千万，2023年高校毕业生人数再创历史新高，预计达到1158万。当前16-24岁青年失业率显著高于25-59岁失业率水平，做好重点群体就业工作，有利于实现1200万的城镇新增就业人数目标，对于宏观经济稳定和社会发展也具有重要意义。二是着力提升居民收入。过去两年间城镇居民人均可支配收入增速出现较快下滑，且增速小于GDP增速。三是做好养老、生育、托育、医疗、教育等民生重点问题的工作。特别是发展养老业和生育托育业，对于解决我国“老龄化”和“少子化”的社会现实问题具有重要意义。

（1）既有政策落地效果及后续增量政策出台进展不及预期，地方政府对于中央政策的理解不透彻、落实不到位。（2）经济增速放缓，宏观经济基本面下行，经济运行不确定性加剧。（3）近期房地产市场较为波动，市场情绪存在进一步转劣可能，国际资本市场风险传染也有可能诱发国内资本市场动荡。（4）土地出让收入大幅下降导致地方政府债务规模急剧扩大，地方政府债务违约风险上升。（5）地缘政治对抗升级风险，俄乌冲突不断，国际局势仍处于紧张状态。