摘要

近年来在应对新冠肺炎疫情等突发事件的过程中，世界各国越来越关注到关键岗位人员在确保城市正常运转、维护社会安全稳定中的重要作用，纷纷出台政策优先确保关键岗位人员需求，使他们无论在平时还是突发事件下都能正常开展工作。权威词典《柯林斯英语词典》评选了2020年度英文十大热词，“关键岗位人员（key worker/keyworker）” 位列第三，仅次于“冠状病毒（coronavirus）”和“暂时解雇的雇员（furlough）”。

不同国家对关键岗位人员的范围界定不尽相同，但核心都是那些为市民提供基本生存保障的人员。他们解决市民有饭吃、有水喝、有安全住所、有医疗救助等最基本的生存需求，具体包括从事医疗卫生、市政公共事业、农副产品供应、安全救援保障工作的一线人员，以及部分政府、基层组织等公共管理部门的相关工作人员。除此之外，有的国家将支持上述岗位人员工作的人群也作为关键岗位人员，如运输和物流，教育和儿童保育，以及媒体、金融等重点公共服务部门的一线工作人员；有的国家为保障重点产业发展，还将生产制造工人纳入关键岗位人员范畴（见图 1）。

图 1 不同国家“关键岗位人员”涉及的岗位类型示意图

本议题聚焦上图核心圈层，从保障市民基本生活需求、维持城市基本运转出发，将关键岗位人员定义5个领域、9大类（见表 1）。按照第四次经济普查数据估算，上海市关键岗位人员约100万，总数接近全市就业人员的十分之一（见表 2、图 2）。分行业来看，医疗卫生约占30%，农副食品供应和公共管理大致各占20%，市政公共事业和安全救援大致各占15%。

表 1 关键岗位人员职业分类一览表

表 2 上海关键岗位从业人员规模构成表

（数据来源：根据第四次全国经济普查数据估算）

图 2 上海关键岗位密度分布示意图

（数据来源：第四次全国经济普查数据）

1、工作强度大

工作时间长、劳动强度大、休息时间少是关键岗位人员的普遍特征。比如在新冠肺炎疫情前，我国二、三级医院医生每周工作时间已超过50小时；疫情后，65%的医护人员工作时间有所增加，超过40%的医生和24%的护士每周工作时间超过56小时 ¹（见图 3、图 4），高达73.42％的护工每周工作时间在70小时以上，法定节假日不能休息的占到78.94％ ²。

图 3 疫情前后医生（左）和护士（右）每周工作时长对比

（数据来源：医学界智库）

图 4 疫情前后医护人员每周值夜班数对比（单位：次）

（数据来源：医学界智库）

农副产品供应人员凌晨三、四点已开始工作（见图 5），外卖配送员则是以跑单量为标准提升工资待遇，1/4的电商物流与快递从业人员平均每天工作时长10-12小时，12小时以上的占13.3% ³ 。

图 5 上海市大型农副产品批发市场24小时人流监测情况

（数据来源：百度大数据）

2、全天候待命

由于职业的特殊性，关键岗位人员通常需要24小时全天候待命，一旦出现突发情况，要在规定的时间内迅速到岗、履行职责，如警察、消防员、医生、市政维护维修人员等。一些服务性岗位也是如此，三级医院每位护工平均照护3-4个床位 ⁴、护理院平均照护10个以上床位，她们需要随时响应病患和家属的需求。为了适应岗位特殊需求，大部分护工甚至没有固定住所，选择在病房中临时解决住宿问题。

3、户外工作多

交警、巡警、环卫工人、外卖配送员、货车司机等是工作在路上的关键岗位人员，他们风雨兼程，守护和便利千家万户。上海每天有4000多名巡逻民警在执勤，他们有的日行2万步，有的车巡超过200公里，维护警区的治安、交通秩序和公共安全。全市5.3万余名一线环卫工人，则每天需要清理生活垃圾2万多吨，保洁面积1.87亿平方米 ⁵。货车司机月均行驶里程中，行驶10000公里以上的占41.4% ⁶ 。在上海今年疫情静态管理期间，1.8万在岗外卖配送员，每天配送量达到180万多单，人均每天100多单 ⁷ 。

从上海关键岗位人群画像来看，除学历水平较高的专业技术人员（主要分布在医疗卫生领域）和国家公职人员（主要分布在安全救援保障、公共管理保障领域）外，绝大多数关键岗位为中低收入的“社会生产服务和生活服务人员”以及“生产运输设备操作人员及有关人员”，这一部分人群占到关键岗位的50%以上。英国、美国和澳大利亚等国家也将关键岗位中的中低收入者作为需要重点关注和保障的对象，因为他们的住房和生活服务问题更容易被忽视，从而对城市正常运转造成重要影响。在此背景下，针对他们的政策研究和资助项目日渐成为热点。通过对上海上述人群画像研究，大致具有以下三方面的特征：

农村打工族。关键岗位大多属于劳动密集型行业，准入门槛较低、就业灵活性强，吸纳了大量学历层次不高、没有太多技能的农村剩余劳动力，成为很多外地来沪打工人员实现迅速就业的主要渠道。护工、环卫工人、农副产品批发、货车司机等传统型关键岗位人员约70-90%为初中及以下学历，且年龄偏大，如55岁以上的环卫工人占比约70%。

中低收入族。养老护理员、环卫工人的收入水平仅5000元/月，不到全市平均水平的一半；农副产品批发、外卖配送员的平均工资水平略高，也只在6000-8000元/月，离上海平均水平（11396元/ 月）相距甚远。此外，这些关键岗位人员的社会保障十分匮乏，外卖配送员、货运司机、护工护理员等关键岗位人员多数是灵活就业者，未签订正式的劳动合同，缴纳社保的比重较低。如护工护理员，40％缴纳城乡居民医保（含新型农村合作医疗保险）和城乡居民养老保险（含新农保），但上海社保参保率不到10%，另有约15％没有任何社会保障 ⁸ 。

非正规居住族。由于对租金和通勤时间高度敏感，使他们很难在工作地点附近获得适当的可负担的住房。因此，这些人员居住环境普遍较为简陋，他们大多租住在旧式里弄、城中村、临时房、群租房（见图 6）。从对全市18个大型农副产品批发市场工作人员居住地分析发现，有41%居住在农民房、城中村或其他非正规住宅中（见图 7）。

图 6 2021中国外卖骑手住房条件及基本生活状况分布

（数据来源：《2021中国外卖骑手工作与生活状况调研报告》）

图 7 上海市大型农副产品批发市场关键岗位人员居住地分布（左）和分类（右）示意图

（数据来源：百度大数据）

住房是民生之本，也是关键岗位人员对城市服务保障的首要需求，因岗位和人群的特殊性，其居住需求呈现两方面的特征。

1、离工作场所近、与岗位性质相匹配

对于需要随时待命和与社会作息相反的关键岗位人员来说，就近居住能有效保障工作任务的快速响应。但通过大数据分析发现，全市35所三甲医院工作人员平均通勤距离长达11.9公里，18个大型农副产品批发市场工作人员平均通勤距离为6.9公里。同时，通过对市绿化市容局调研显示，当前环卫工人的极端通勤已长达电瓶车骑行1小时以上。这种长距离通勤与岗位需求形成错位，将会导致城市在突发应急状态下，关键岗位响应不及时的问题。

2、费用可负担、环境有保障

对于占比过半的低收入关键岗位人员来说，住房问题是他们留沪的第一大问题，居住费用可负担是他们最看重的条件之一。当下，随着城市更新改造的推进，旧里、老旧住房和城中村逐步消失，群租房不被允许，政府运营的公共租赁房一房难求，市场运营的蓝领公寓数量少，这些人员面临不得不搬到租金便宜的远郊地区居住，或陷入继续寻求其他的非正规居住方式的困境。

此外，关键岗位人员提供服务过程中接触人群普遍较多，如果没有良好卫生条件的居住环境，极易成为疫情防控、乃至公共安全的风险点。上海今年疫情静态管理期间，一方面农副食品保供人员的居住难问题突显，另一方面他们平时居住的城中村、老旧小区等成为阳性感染者的高发场所，如紧邻江桥蔬菜批发市场的嘉定区江桥镇五四村，总共9000多人的城中村，确诊感染者超过1200例。

对于以户外工作为主的关键岗位人员，其用餐、补水、休息、充电等需求不容忽视。目前，全市1000多家户外职工爱心接力站和一些骑手驿站满足了部分户外关键岗位人员的需求，但还需要按照不同岗位的工作节奏和方式提供精准服务。只有不到半数的快递员对工作区域内的公共设施（如公共厕所、公共座椅等）数量表示还满意。货车司机中有60.6%的在路边停车场、就餐停车场休息，28% 左右在物流园区、货运场站等专线停车场休息 ⁹。

大部分关键岗位准入门槛较低、就业灵活性强，吸纳了大量学历层次不高、没有太多技能的农村剩余劳动力。伴随着市民对生活品质要求的全面提高，这些关键岗位人员的职业技能、职业素养、学历水平亟待提升。上海护工护理员队伍中，持有初级、中级、高级工及技师证书的不足5% ¹⁰。约7万名持证养老护理员中，拥有中级及高级职称的占比尚不足10%，与日益增大的养老需求之间存在明显落差。

与此同时，很多关键岗位人员也希望通过职业教育打开职业上升通道，有调查显示超过一半网约配送员 ¹¹ 、七成护工护理员 ¹² 都希望获得教育培训和学历提升的机会。

关键岗位人员中大部分为中低收入群体，他们对生活服务成本较为敏感。受新冠疫情冲击、需求持续减弱、城市更新改造等因素影响，菜场、小吃店等社区商业设施逐步萎缩，被大型商业综合体、生鲜超市等业态替代，推高了生活服务成本，压缩了中低收入关键岗位人员的生存空间。

此外，由于工作时间长、强度大，户外独立作业比重高，而且大多为外来人口，缺少来自朋友、亲人的陪伴，调查显示约九成网约配送员无法与家人同住，存在较强的社会交往需求，他们相比其他岗位人员更需要社会交往的空间。

放眼世界，城市人口膨胀、贫富分化、种族歧视、文化冲突等问题日益严峻，叠加突发的新冠肺炎疫情和紧迫的气候变化问题，进一步加剧了城市内部的不平等与排斥现象，提升包容性已然成为全球城市普遍关注的议题。上海城市发展需要对中低收入的关键岗位人员具有更大的包容性，这不仅是因为随着人口红利和农村剩余劳动力的逐步减少，上海将面临着关键岗位人员数量不够、保障不足的风险，更是因为包容性是衡量一个城市人文和治理文明的重要尺度，是城市可持续发展的根本动力。

关键岗位人员是保障上海市民基本生活、维持城市基本运转、维护社会安全稳定的重要基石，但相比他们对城市的重要性而言，目前针对关键岗位人员的研究甚少，人文关怀和政策保障尚显不足，有必要对关键岗位人员工作生活状况、岗位需求和政策保障开展持续跟踪研究。一是要构建关键岗位人员跟踪监测机制，定期开展专项统计调查，动态跟踪监测关键岗位人员的规模总量、收入水平、通勤状况、居住状况等。二是要开展关键岗位人员前瞻性研究，围绕上海人口老龄化、外来人口增长放缓等趋势，系统评估和研判关键岗位人员的专业技能需求、劳动力储备需求等。三是要加强对关键岗位人员的政策保障，研究制定向关键岗位人员倾斜的住房、户籍、金融、职业教育等政策，并做好实施效果跟踪评估。

1、拓宽供给渠道，完善多方参与的住房保障体系

虽然上海在市级层面已经对环卫、公交、应急保障、邮政、快递、电信、水务、电力、燃气、养老等为城市运行和市民生活提供基础性公共服务的一线职工，出台了加大公租房支持保障力度，截止2022年底，全市共筹措宿舍型租赁床位4.1万张。然而，相较于巨大的保障性租赁住房需求，目前的供给规模和计划还远远不够，需要“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，通过集中新建、商品房配建、存量建筑转化等方式，政府、企事业单位、市场等多方参与，共同建设筹措保障性租赁住房，并在申请资格和租金上加强对关键岗位人员的支持保障。

2、优化空间布局，提高居住与就业的空间匹配度

关键岗位人员的居住地与工作场所宜属于同一应急分区或分片管理单元内，以保障区域内的基本运行。因此，加强关键岗位人员住房保障的核心是使关键岗位人员能在工作地点附近获得可负担的住房。在扩大保障型住房供应总量的基础上，还需要结合各片区关键岗位人员的规模和分布情况，就近布局保障性租赁住房，尽量减少他们通勤的经济成本、时间成本和精神负担，从而更好地响应城市应急需求。建议根据关键岗位布局，中心城结合城市更新，多渠道筹措租赁房源，加大保障性租赁房供给规模；主城片区结合产业转型，有序增加供应；新城在重点地区加大供应力度；郊区的其他地区则需控制供应节奏，按岗位需求适度配置。

3、分类分级配置，满足多层次、多样化租赁住房需求

根据关键岗位人员的职业类型、收入水平、家庭结构和现状居住情况和需求，分类分级做好关键岗位人员的租赁住房规划，满足他们多层次、多样化的租赁住房需求。例如：为中低收入的关键岗位人员提供满足基本生活需求的“一张床”或“一间房”，为租金负担能力较强的关键岗位人员提供满足品质生活的“一套房”。

基本公共服务配置的关键在于服务对象，需要在深入调研关键岗位人员工作和生活需求的基础上，精准配置公共服务设施。一方面将居住在非住宅用地上的关键岗位人员纳入公共服务配置的人口基数；另一方面通过政府主导、市场参与，加强定制化公共服务设施的空间配置和运营管理，保障关键岗位人员的特殊需求。

在目前社区生活圈和千人指标配置基础上，建议打造户外劳动者15分钟服务圈，推进爱心接力站、骑手驿站等面向户外劳动者的服务设施建设，提供休息、饮水、充电、卫生间等基本服务；建议依托社区学校规划建设，设置面向关键岗位人员开放的学习场所，鼓励通过在线教育、夜大学等多种方式，开展职业技能评定培训，健全终身职业技能培训制度，以提高关键岗位人员职业技能和文化修养；建议将满足基本生存服务的商业设施纳入公共服务保障体系，为关键岗位人员提供可负担的基本生活服务，加强社区食堂、菜市场、早餐店、维修店等社区低成本便民商业的空间供应和运营管理。

上下滑动查看更多