摘要：互联网平台技术的应用，既推动了平台经济的发展，也带来了监管挑战。数字化、开放性等技术特性赋予互联网平台跨界性、双边网络效应、破除行业垄断等效能，并显著提高了网约车等平台经济的经济效益和社会效益。研究发现，平台监管举措如果无视互联网平台的技术特性，不仅会限制平台经济的经济效益和社会效益，还会加大监管成本并削弱监管效果。因此，平台监管创新只有结合互联网平台的技术特性，善用其技术能力，才能更好地降低平台治理成本、提高其治理效果并引导技术向善。

关键词：互联网；平台经济；网约车；技术特性；互联网平台监管

一、问题的提出

随着移动互联网技术的创新与应用，“互联网+”成为热门词汇，互联网平台也催生了诸多平台经济形态，深刻影响人们的经济活动和社会行为等方方面面。互联网平台等新技术，在催生网约车、共享住宿、网络购物等平台经济的同时，也对传统监管制度带来挑战。2020年以来，从蚂蚁金服上市被叫停，到多家大型平台企业被约谈，再到2021年2月7日印发的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》（以下简称《反垄断指南》），互联网平台的反垄断监管成为政策和社会治理的焦点。此外，互联网平台所牵涉的网络安全、个人信息等数据安全问题也引起监管主体的关注。《中华人民共和国网络安全法》和《中华人民共和国数据安全法》专门强调，以互联网平台企业为代表的网络运营者、关键信息基础设施主体在维护网络安全、数据安全方面的相关责任和义务。《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）第五十八条也专门对以互联网平台为代表的“提供重要互联网平台服务、用户数量巨大、业务类型复杂的个人信息处理者”的义务作出详细规定，具体包括建立健全个人信息合规制度体系、成立独立监督机构、定期发布个人信息保护社会责任报告等。2021年7月2日，网络安全审查办公室依法对“滴滴出行”启动网络安全审查；7月16日，国家网信办会同公安部、国家安全部、自然资源部、交通运输部、税务总局、市场监管总局等部门联合进驻滴滴出行科技有限公司，开展网络安全审查；2021年9月1日，交通运输部会同中央网信办、工业和信息化部、公安部、国家市场监管总局等交通运输新业态协同监管部际联席会议成员单位，联合约谈了11家网约车平台公司，重点指出了恶性竞争、司乘人员安全、用户信息和数据安全等问题并要求立即整改、推进网约车业务合规化。

互联网平台经济所产生的争议和问题，部分在于新技术改变了原本界限清晰的主体、角色、权利等边界，例如，所有权人与使用人、生产者与消费者、劳动者与承包商等界限在平台经济中都变得模糊。这不仅加大了部分旧监管制度的执行难度甚至使其不再适用，而且造成了新经济的“违法”事实，如房屋共享、车辆共享、信息共享等都涉嫌违反相关法律法规。平台经济在市场准入、税收征管、竞争秩序等方面，从根本上挑战传统监管制度，带来新的社会治理、国家治理难题。其中，产生较早、规模较大、应用广泛的网约车行业，是平台经济中较早出台监管制度的领域，其带来的监管挑战具有典型性。在我国，2016年7月28日，交通运输部等七部委联合发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《暂行办法》发布至今已有五年，其相关影响展现得比较全面，能够为分析论证提供更加详细的资料和参考，所以本文选择《暂行办法》作为主要分析对象。考虑到平台经济发展中的无序竞争、恶性竞争，甚至人身安全等问题，意味着对网约车等平台经济进行科学监管，既是合理的，也是必要的。另外，新的监管制度尚不能妥善解决平台经济在实际运行中的诸多问题，甚至可能会导致新的问题，例如，在《暂行办法》发布后，多地出租车行业继续抵制网约车，部分地区黑车死灰复燃甚至规模扩大，网约车数量呈断崖式下降并导致打车难重现等。网约车的诞生，本就是为了解决打车难问题，在很大程度上也确实缓解了打车难这一出行痼疾，但新的监管制度出台却让打车难重现，这意味着需要重新审视监管制度。依托于互联网的平台经济有显著的经济效益和社会效益，但诸多事实已经表明，平台经济的经济效益和社会效益，不仅有赖于技术本身，还取决于监管制度。监管制度，既可能限制或放大技术的经济效益和社会效益，也可能限制或放大技术的潜在危害。这就涉及技术与制度之间的兼容，因此，从技术特性来剖析监管制度就显得尤为必要。基于此，本文从网约车等平台经济形态所依托的互联网平台的技术特性角度，讨论当前平台监管制度的实际影响，进而探寻完善平台经济监管的路径。

二、互联网平台监管研究现状及反思

作为新生事物，互联网平台及其催生的平台经济，在提升经济效率的同时，也带来了利益格局调整和监管挑战。例如，网约车等平台经济为消费者带来了价格更低、质量更好、更符合需求的出行等服务，创造了巨大的社会效益与经济效益，但网约车等平台经济也带来了利益结构调整，危及出租车司机、出租车公司等群体的利益。不仅如此，网约车等平台经济如果不受监管，还可能存在诸如欺诈、不安全等隐患。因此，平台经济与传统经济形态间的竞争乃至冲突从未停歇，关于平台经济是否需要监管、如何监管的讨论与研究也从未停止。在《暂行办法》出台前后，相关的讨论更是达到顶峰。

（一）互联网平台监管研究现状

1.监管制度的成本—收益分析。所有制度的制定、执行都会产生成本，互联网平台监管制度也不例外。基于对监管制度所需付出的立法、执行等成本及其所创造收益的量化比较分析，有研究发现平台监管的制度成本远大于其经济收益与社会收益的总和。而针对私家车接入网约车平台的成本与收益分析表明，网约车平台接入私家车利大于弊，不仅增加了就业岗位，还增强了出行安全并倒逼出租车行业改革。据此，有学者建议宽松化监管，采取保险费率、税收优惠等间接手段来取代直接管制，用价格管制取代数量管制等，从而让市场机制发挥更大作用。

2.监管手段的公平与公正分析。经济角度的成本—收益分析是衡量政策的一个依据，法律角度的公平公正也是一个重要的分析视角。法学领域的有关研究发现，《暂行办法》涉嫌违反了诸多上位法条例。例如，运价实行政府指导价及其准入条例可能违反了《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）《中华人民共和国价格法》等上位法，而对网约车牌照实行的数量管制有悖于《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》与《行政许可法》的基本原则与要求，对司机户籍、车牌的限制违背了平等就业原则，存在就业歧视嫌疑。

3.监管模式与监管主体分析。完全不受监管的经济形态几乎不存在，所以关键在于如何对网约车等平台经济实施科学高效的监管。侯登华较早提出了“政府管平台，平台管车辆”的监管模式，反对政府为主导的单一监管模式。一方面，因为网约车平台专业性更强，处理问题更具时效性，网约车平台更熟悉行业内的技术知识，并拥有大量数据能对出行趋势进行预判，进而可以迅速制定与实施应对方案，快速解决问题，降低政府治理的成本，保证公共服务规模化与差异化，提升公共服务品质与社会福利；另一方面，政府由于相关资源有限，且缺乏直接监管网约车的技术能力，直接管理不仅会削弱网约车平台利用闲置资源的能力，甚至还会造成打车难与打车贵、黑车泛滥以及出租车司机服务质量低下等问题。

针对网约车平台因其逐利性而可能造成的司机和车辆等资质审查动力不足等问题，多方合作的混合监管模式即多元监管策略被认为是一个可行方案。多方合作的混合监管模式试图通过多方力量的合作来形成合力，以克服“政府管平台，平台管车辆”模式的弊端。研究还发现，监管主体的内部结构和运作对监管举措和效果具有重要影响。因此，如何克服监管的碎片化，真正实现部门间的分工与协作，提高监管效能，就显得尤为重要。

4.平台式监管创新分析。已有研究还指出，《暂行办法》是传统科层制思维的产物，未必适合网约车等平台经济，其监管效能也因此存疑。现有监管制度强调的是垂直型、多层级、相对僵化的传统科层制应对方案，而互联网平台则刚好是扁平化、去中介化、相对灵活的。因此，对于网约车等平台经济来说，沿用巡游出租车监管思维的监管制度更多是一种束缚。因此，如何据此创新监管方式，就成为完善监管制度的重要举措。例如，从以偏重准入条例、数量控制、价格管制为主的事前监管转向过程监管甚至事后监管等。新近研究已经涉及监管制度的制定过程及其机制，例如，基于公众议程、网媒议程和政策议程设置的分析框架，参与式政策议程设置中的信任流失与精准修复等角度。

（二）技术视角的反思与拓展方向

总体而言，关于网约车等互联网平台监管的讨论与研究，经历了“是否监管”和“如何监管”两个阶段，分析视角和内容涵盖了经济、法律、政治、社会等多个维度。在对网约车等平台经济需要加强监管上，现有研究基本达成共识，并探讨了诸多监管理念、监管方式的可行性和必要性等。在此基础上，现有研究提出反对政府单一主体监管模式，倡导去中心化，构建多元合作模式的监管制度安排；提出改变政府内部组织结构，摒弃碎片化治理方式，提高政府机构间协同治理能力的设想。这些研究为《暂行办法》等互联网平台监管制度的出台、执行和完善提供了重要的知识基础和理论指引。此外，现有研究在分析监管制度时，大多偏重宏观理念而较少关注具体条例与其技术特性的兼容及其优化路径；大多局限于网约车行业而未能关联到其所依托的互联网平台，也未能结合互联网平台自身的技术特性来分析监管制度设计的不合理性。而互联网平台是网约车等平台经济的技术基础，扮演桥梁与枢纽的角色，在平台经济的运营中发挥举足轻重的作用。

以网约车等为代表的平台经济具有明显的经济效益和社会效益，能够更好地满足人民群众出行等需求。从这个角度来说，衡量监管制度是否合理、高效的根本依据就是网约车等平台经济的经济效益和社会效益是否能够有效释放。从根本上来说，网约车等平台经济的经济效益和社会效益又依赖于互联网平台的技术特性。互联网平台之所以能够显著减少连接潜在供给与需求的成本、提高资源供给与需求之间的匹配精准度和匹配效率、扩大供给者和消费者的选择空间、降低产品和服务价格，主要就是源于互联网平台自身的技术特性，源于互联网平台对移动互联网、大数据、云计算等数字技术的充分运用。

因此，分析网约车等互联网平台监管制度的科学合理性及其实际效能，就不能脱离其技术特性单独进行。本文尝试以充分释放网约车等平台经济的经济效益和社会效益为目标，以互联网平台的技术特性为依据，分析互联网平台技术特性与监管制度的兼容如何影响网约车的经济效益和社会效益，并在此基础上讨论完善互联网平台监管制度的基本思路和可能路径。

三、互联网平台的主要技术特性及其社会经济效应

（一）数字化

互联网平台具有互联网的基本特性，如数字化。互联网平台与实体平台的一个显著差异就是对各类资源要素的数字化处理，并通过数字流动来代替实物流动。数字化使得互联网平台既具有许多实体平台的功能，也具有零边际成本、跨界（区域、行业等）等特性，并为信息透明与共享、云计算、供需实时匹配等奠定了重要基础。因此，数字化既是互联网平台的最基本特征，也是网约车等平台经济的经济效益和社会效益的重要技术基础。

（二）开放性

开放性是互联网和互联网平台的又一个重要特性。互联网平台本质上是一个开放的电子网络，为社会互动赋予开放的、参与式的架构。任何一台电子设备只要支持TCP/IP协议就可以连接到互联网上，实现信息等资源的交换、共享。因其开放性，所有组织和个人都能够接入互联网平台，这就使得互联网平台能够轻易将平台上分散的、碎片化的信息、数据等各类资源汇聚起来并进行整合，将“无序的市场”集合起来，并大幅提高资源配置效率。“平台提供集中化的市场以服务广泛、分散的个体和组织。市场集合为平台用户提供信息与服务，而他们之前都是以偶然的方式参与到交互中，往往无法接触到可靠的或最新的市场数据”。这既为实现供需的精准、实时匹配奠定了必要基础，也能够大幅提高资源配置效率，为网络效应奠定了基础。

（三）跨界性

数字化本身就意味着跨界，开放性又促进了互联网平台的跨界性，而边际成本趋于零，更使得互联网平台几乎可以无限扩大。互联网平台借助数字化，摆脱了传统实体平台（如商场）所难以打破的时空限制。实体平台的规模总是受制于物理距离和交通半径等因素，而数字化则使得互联网平台能够跨越地域、行业等限制。跨国界、跨地区、跨行业运营，已成为互联网平台的常态。以电商平台为例，电商平台就充分利用了互联网跨越时空的特性，极大地满足了多方交易主体的信息沟通、交易选择、服务优化等需求。互联网平台的这一特性降低了经济运行对实体店的要求，也对物流、仓库等流通环节提出新要求。也正是因为这一特性，互联网平台已经成为生产生活中的重要基础架构。

（四）双边网络效应

网络效应指产品和服务的价值随用户数量的增加而增加。很多传统产业都存在网络效应，例如，在传统的实体商场中，入驻商户和顾客就是相互吸引的。互联网平台因其开放性显著放大了实体平台的双边网络效应，平台参与各方（如供需双方）相互吸引、相互促进的效应更强。互联网平台的双边网络效应，在放大传统的供应规模经济效应的同时，还催生了需求规模经济——规模越大的网络越有价值。“社会网络的效率、需求聚集、应用程序开发和其他的现象促使规模越大的网络越有价值，以此驱使着需求规模经济……需求规模经济是积极网络效应最基本的来源，也是当今世界经济价值的主要驱动因素”。也正因为如此，各网约车平台在发展初期，基本上都利用双边网络效应来争夺市场空间、扩大市场份额。典型的做法就是通过免费和优惠券等方式来吸引乘客加入平台，通过免佣金甚至奖励来吸引司机加入平台。而供需任何一方的规模扩大，都能提高对己方和对方的吸引力和价值，由此实现平台的良性循环。

（五）破除行业垄断

互联网平台还因其开放性降低了各类市场参与者的进入门槛和退出门槛。每当平台移除阻碍参与者进来的门槛时，价值就会重构，并且会打开新的供应源。互联网平台的崛起，对诸多行业带来了革命性颠覆。传统的垄断行业，即使在原政策法规的庇护下，也面临互联网平台的巨大挑战并可能迅速失去垄断地位。例如，维基百科让每个人能够整理、发布知识，网约车让每部车成为潜在的出租车，共享住宿让每个家庭都可以成为房东，等等。之前靠垄断积累的价值和财富等，也很可能因为互联网平台的挑战而消失殆尽。例如，纽约市出租车牌照在2013年的价格超过120万美元，而优步的崛起使得其出租车牌照价值一年内跌了将近30万美元；天津市2014年年底还值115万元的出租车牌照，因为受到网约车的冲击，2015年就只值70万元左右了。

四、互联网平台监管与技术的兼容性分析

如前文所述，网约车所依托的互联网平台技术有其独特性，而且正是这些技术特性促成网约车等平台经济的经济效益和社会效益。诸多研究已经充分揭示，总体而言，互联网平台监管制度既明确了用户权益，也规范了市场竞争秩序，还起到了维护国家和社会安全的重要作用，更推动了平台经济的健康、可持续发展。与此同时，在对包括网约车等平台经济进行监管的同时，相关监管规定又是如何激发和抑制互联网平台技术的效能，进而影响其经济效益和社会效益的呢？下面就以网约车平台以及《暂行办法》为例，分析具体监管条例与互联网平台技术的兼容程度对技术效能的可能影响。

（一）实体化规定提高了平台企业的可靠性，但也削弱了平台的数字化优势，还加大了运营成本

在互联网平台中，互动和交易的绝大部分都能在网络虚拟空间以数字化形式实现，线下所需的运营和维护机构及成本极低———相对于其规模而言。此外，由于信息等资源的免费分享、固定投入等实体投资显著减少，使得互联网平台随规模增长而增加的成本极少，最终呈现边际成本趋近于零的现象。尽管为了保证用户体验、运行速度等，互联网平台在软件系统等方面仍需投入维护等费用，但相对于所增长的规模而言，几乎可以忽略不计。可见，数字化显著降低了平台企业扩张的边际成本，推动了平台企业的发展；相反，实体化则会相应增加平台企业发展的边际成本，提高其产品和服务的成本和价格。

《暂行办法》第五条第五款规定网约车平台公司“在服务所在地有相应服务机构及服务能力”，各地出台的实施细则更是对平台从业人员提出更高要求。例如，《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》要求“平台技术研发和维护部门架构及其人员不少于10人，并且具备计算机、通信及信息管理相关专业初级以上职称或同等专业水平”。对于区域服务机构实体化的规定，使得网约车平台虽然能够利用同一服务器服务全国市场，但在各服务点（市级）的机构、人员等各种投入仍不可或缺，致使互联网平台的零边际成本定律难以实现。实体化规定对平台企业进入和市场拓展都提出了更高要求。这一方面有助于遴选出更具实力的企业，有助于识别和提高平台企业的可靠性和服务能力；另一方面，也将显著增加网约车平台在各地的运营成本，新增成本最终很可能会以各种方式转嫁到消费者身上。事实上，起初大幅低于巡游出租车价格的网约车，其最便宜的“快车”（多用户拼单的拼车和顺风车除外）如今也已普遍高于当地的出租车价格。

（二）资质门槛提高了乘客出行品质，但也抑制了平台的开放性，还限制了闲置资源利用

 得益于互联网平台的数字化和开放性，组织和个人能够近乎零成本接入平台。也因为其开放性，互联网平台得以显著降低各类平台经济的进入和退出门槛。网约车等平台经济正是依托互联网平台技术才得以汇聚、整合社会上分散的、零碎的各类资源，进而实现快速甚至实时、精准的供需匹配，并显著提高社会资源尤其是闲置资源的利用率，如被闲置的汽车、房屋、停车位、时间等。而更高的资质门槛则抑制了互联网平台的开放性，限制了网约车平台汇聚和利用闲置资源的能力，例如，大量有意提供服务的司机因为不合规或因烦琐的申请手续而放弃。而网约车平台所能汇聚的车辆和司机规模，直接影响其实现供需实时、高效匹配的程度。而且，网约车供给数量的减少，最终也将增加出行的难度和成本，网约车之前所展现出来的经济效益和社会效益也会被削弱。

《暂行办法》第八条、第十三条、第十五条规定，网约车营运需“三证”齐全，即平台拥有《网络预约出租汽车经营许可证》、车辆具备《网络预约出租汽车运输证》、驾驶员持有《网络预约出租汽车驾驶员证》。不仅如此，大部分城市还对车辆的车龄、轴距、车价、行李箱容量、发动机功率、油耗及车身规模等方面提出远高于出租车标准的要求，甚至不少城市还要求本地车牌、司机本地户籍等。关于平台、司机、车辆的资质门槛越高，乘客的出行安全、出行质量相应也更有保障，但也会显著减少合格网约车和司机的数量，最终提高网约车的出行价格。例如，2017年7月底，在上海市已激活的41万余名司机中，仅有不到1万名司机具有上海市户籍；广州市只核发了网约车驾驶员证4215张，巡游出租车驾驶员申领网约车驾驶员证4179张，而在2016年6月，仅广州市的网约车注册司机就将近50万人。与此同时，各地打车难现象重现，网约车价格上涨。时至今日，网约车越来越向高端出行转型已是不争的事实，在“快车”之外又相继出现了“优享”“专车”，甚至还有“豪华车”，价格也是“快车”的1.5倍以上。

（三）经营区域规定保护了地方利益，但也削弱了平台的跨界优势

数字化创造的虚拟性，使得物理空间的限制随之大幅减弱。若无制度约束，互联网平台甚至可以无视地域束缚。就网约车等平台经济而言，只要中央服务器足够强大，完全可以支撑在全球范围内同时运营，能够显著降低平台的运营成本。

《暂行办法》第二十二条规定，“网约车应当在许可的经营区域内从事经营活动，超出许可的经营区域的，起讫点一端应当在许可的经营区域内”。而且，《暂行办法》第三十五条第四款还对“起讫点均不在许可的经营区域从事网约车经营活动的”行为，给出明确的惩罚规定：“由县级以上出租汽车行政主管部门和价格主管部门按照职责责令改正，对每次违法行为处以5000元以上10000元以下罚款；情节严重的，处以10000元以上30000元以下罚款。”这些规定将网约车和网约车平台的经营范围严格限定在一个城市的行政区域内，虽然有助于维护地区竞争秩序，有助于保护地方利益，但客观上使得位置相邻又分属两个行政区域的乘客和车辆难以通过网约车平台实现供需对接，直接限制了网约车平台的跨区域能力。这对处在区域边界附近的乘客和司机的负面影响尤其大。相对而言，一些国家和地区对网约车的经营区域并无严格限制，或是所限定的区域范围较大。

因此，顺应网约车所依托的互联网平台的数字化特性，松绑区域限制、降低实体化要求，更好地释放平台的数字化效能、跨区域效能，具体可以考虑将城市群、城市带作为经营区域和实体化的单元，起码允许网约车在相邻区域内营运。

（四）事前审查增强了网约车的安全性，但也限制了平台的网络效应

互联网的开放性既降低了平台经济的进入门槛和退出门槛，汇聚了更多的社会资源，也为双边网络效应奠定了基础。这一原理在网约车、共享住宿等平台经济领域有充分体现。网约车是个典型的双边市场，具有鲜明的双边网络效应，网约车平台对于司机和乘客的价值，取决于对方的数量，因为这直接决定乘客的候车时间以及司机的候客时间。只有平台上交易双方的其中一方参与人数超越临界值，才能产生正反馈，激发网络效应，进而降低乘客的候车时间及打车费用，刺激更多乘客加入；对于司机而言，更多乘客加入平台，能降低空驶率并提高收入，进而刺激司机加入，从而形成良性循环（见图1）。

《暂行办法》关于网约车司机和车辆的资质限定以及严格的事前审查，就可能限制网约车平台汇聚资源的能力和正反馈网络效应的实现。例如，《暂行办法》第十八条规定“网约车平台公司应当保证提供服务的驾驶员具有合法从业资格”，第二十八条规定“任何企业和个人不得向未取得合法资质的车辆、驾驶员提供信息对接开展网约车经营服务。不得以私人小客车合乘名义提供网约车经营服务。网约车车辆和驾驶员不得通过未取得经营许可的网络服务平台提供运营服务”。虽然这些规定既有助于规范网约车市场，也能够更加有效地保护乘客的人身和财产安全，但不可否认的是，也显著减少了市场上合格的网约车数量，从而限制了网约车市场双边网络效应的达成。这在提高乘客的候车时间、乘车价格的同时，还会加速部分乘客的退出，最终增加平台和司机的成本和压力。而潜在的网约车竞争对手———后来者就更难达成双边网络效应所需的正反馈，因而更难与先入者进行竞争。从长远来看，这不但不利于行业的健康、持续发展，而且这种事前审查的可操作性也不强，最后基本都变成事实上的事后稽核。

（五）价格管制保护了出租车行业，但也强化了先入者的垄断地位

价格管制是传统监管制度的重要方式和手段，在诸多领域和行业都有体现，如水电、住房等行业，巡游出租车行业也同样受价格管制。《暂行办法》也沿用了这一监管方式，第二十一条就以“妨碍市场公平竞争”“排挤竞争对手或独占市场”“扰乱正常市场秩序”“不正当价格行为”“价格违法行为”等名目限制了网约车平台的降价和补贴空间。这种价格管制在保护巡游出租车司机、出租车公司和出租车行业的同时，也维护了巡游出租车行业的垄断，事实上还强化了网约车市场先入者的有利地位甚至助其获得和维持垄断地位。这是因为双边网络效应所带来的需求规模经济是积极网络效应最基本的来源，“它可以给平台市场中最大的公司提供网络效应优势，这样一来会使其他竞争公司极难与之抗衡”。

具体来说，《暂行办法》的价格管制规定使得后来者不再能够通过低于成本的补贴战、价格战来获取市场份额，也更难达到正反馈网络效应所需的规模临界值，因此，更难与市场先入者进行平等竞争。这最终可能导致竞争限定在平台型公司内部，因为它们能够在原有用户群体的基础上通过跨界进入其他行业和领域，如，做网约车起家的滴滴上线外卖服务、做外卖的美团跨界经营网约车，优步更是充分利用互联网平台的开放性所带来的跨界便利，将业务延伸到乘机、餐饮服务等领域。互联网平台公司的这种跨界，不仅没有技术障碍，还能更充分地挖掘既有平台及用户的潜在价值。因此，开放市场竞争，鼓励跨行业经营，不仅有利于放大网络效应，还能提高平台参与方（如网约车司机和乘客）的价值，而且保证行业开放性、降低进入门槛以维持竞争性，既是利用互联网平台破除原有垄断的利器，也是破除互联网平台自身垄断的有效举措。

五、结论与讨论

（一）技术与监管共筑互联网平台的经济效益和社会效益

互联网平台等数字技术的创新与应用，催生了以网约车、共享住宿等为代表的平台经济。事实上，“数字技术提供了更多选择与便利，满足了消费者多样化的偏好需求”，尽管新技术及其所催生的新经济形态，在初期游走于法律法规的监管空白地带甚至灰色地带，给监管带来很大挑战，但在经济和社会等方面也创造了极其可观的效益。例如，网约车以更低价格提供更优质服务，有利于降低空驶率，能够实时、精准匹配出行供需。借助基于互联网平台的双向匿名评价机制、实时定位、在线监控等技术，不仅能够提高产品和服务质量，还显著提高了安全性。

互联网平台的经济效益和社会效益优势，源于它们所依托的平台技术本身的技术特性，例如，数字化、开放性等及其所带来的跨区域性、网络效应、破除行业垄断、去中介化、低边际成本等特征和效能。新技术使得互联网平台能够汇聚更多资源（包括闲置资源），能够更快更好地匹配供需信息，更好地满足用户的需求。事实也表明，经济效益和社会效益的释放，既有赖于技术本身，也取决于监管制度。监管制度既可能限制或放大技术的经济效益和社会效益，也可能抑制或放任技术的潜在危害。比如，自实行指导价格后，网约车的低价优势不再，并被定位于高端出行（相比于出租车）。可见，监管制度与互联网平台技术特性的兼容，是不容忽视的。

依照互联网平台的开放性原则，监管制度对司机和车辆的资质要求，完全可以依据最小要求原则或者直接沿用巡游出租车的标准，在确保安全的基础上不强求高端化。这样，不仅能够汇聚和利用更多闲置资源，还能够为更多人提供就业机会并增加收入。研究发现，即使在不考虑补贴的情况下，网约车司机的平均时薪也普遍高于出租车司机；即使在支付平台的佣金后，互联网平台上很多行业的劳动者也比通过传统渠道找的工作所获得的时薪更高。这表明，开放的互联网平台不仅能够提高经济效率，还能促进技术红利的共享。

以上分析表明，要想最大限度地释放互联网平台的技术效能，促使互联网平台产生更大的经济效益和社会效益，更好地满足社会需求，就要重视互联网平台的技术基础及其特性，实现监管制度与技术的兼容，以促进二者的良性互动，并在此基础上探寻引导技术向善、抑制技术作恶的监管之策。

一方面，互联网平台带来了新的监管挑战，使得传统监管手段难以有效应对。对于巡游出租车的传统监管，受制于当时的技术条件以及巡游出租车的营运模式，监管机构难以及时获得监管所需信息，因此世界各国基本都采用事前监管、数量限制与价格指导、区域化属地化监管等方式。这最终形成了全球各大城市普遍存在出租车运力不足，陷入难以满足市民出行需求的困境———也正是这种困境给网约车的产生与发展提供了契机。互联网平台技术，不仅使得事前监管、数量限制与价格指导、区域化属地化监管等方式难以生效，也不再必需。例如，网约车和乘客的供需匹配的后台化，使得传统的事前监管、上路拦截盘查等监管方式基本失效，传统监管方式事实上也难以杜绝无资质车辆和司机加入营运。如果监管方式未充分结合平台的技术特性，市场力量迟早会在监管之外催生出不合规但却能够满足市场需求的变通方式以绕过监管，如四方协议。另外，根据中国新就业形态数据中心公布的信息，2017年6月至2018年6月全国共有3，066万车主和司机从事网约车营运，其中仅有17万车辆取得了网约车营运证，合规率不足1%。另一方面，互联网平台也为新的监管方式和手段提供了技术条件。互联网基于其对相关数据的掌握和分析能力，能够轻易发现、查处不合资质的车辆和司机，能够实时掌握车辆行走路线、速度等动态，更容易实现对司机和乘客的监管，等等。也就是说，监管部门一直想要实现但却从未实现的全程监管、完全监管，更可能由互联网平台率先实现。

（二）善用平台技术完善平台监管

如此，监管重心也要转移到互联网平台企业和监管机构自身能力建设上。《暂行办法》第五条第二款明确指出，“具备开展网约车经营的互联网平台和与拟开展业务相适应的信息数据交互及处理能力，具备供交通、通信、公安、税务、网信等相关监管部门依法调取查询相关网络数据信息的条件”；第二十九条对监管机构的“互联网+”、数字化能力提出了相应要求：“出租汽车行政主管部门应当建设和完善政府监管平台，实现与网约车平台信息共享。共享信息应当包括车辆和驾驶员基本信息、服务质量以及乘客评价信息等。”这既体现了对监管方式和手段的新挑战、新要求，也指出了监管方式和手段的数字化、开放性转型的具体路径。而如果对互联网平台本身的技术特性认识不足，在制定监管对策时没有借助、利用其技术能力，不仅会增加监管成本，甚至可能还会导致监管失效。

因此，优化对互联网平台的监管，首先，需要利用互联网平台自身的技术和能力，赋予平台更大责任。这既是因为平台拥有用户的最丰富信息，也是因为平台拥有更加丰富、可行的监管和约束手段。事实上，后来制定的相关法律法规，就充分意识到并利用了互联网平台自身的技术和能力，赋予平台更大权力和责任以改进和完善平台治理。例如，《个人信息保护法》第五十八条明确要求互联网平台企业等个人信息处理者应当“对严重违反法律、行政法规处理个人信息的平台内的产品或者服务提供者，停止提供服务”，并对其相关义务、法律责任和罚则作出明确规定。其次，需要破除垄断，尊重市场规律，善用市场力量，推动互联网平台的健康发展。例如，通过鼓励网约车与巡游出租车间的竞争，逐步通过市场力量打破巡游出租车的垄断，既有利于提高出行服务质量，也有利于降低出行价格。

需要警惕的是，在利用市场规律和技术力量鼓励竞争的同时，随着竞争的加剧和行业门槛的提高以及互联网平台技术特性所导致的“赢者通吃”机制等，将会推动头部互联网平台企业的并购和混业经营，甚至可能形成少数几个巨型互联网平台企业垄断多个行业、多个领域的寡头垄断格局，达到之前垄断企业所无法企及的垄断高度。因此，互联网平台监管最该关注的或许就是个别互联网平台可能形成的全局性、全域性垄断，以及由此引发的数据垄断与数据安全等风险。2021年2月7日印发的《反垄断指南》，可谓正当其时，体现了鼓励市场竞争前提下必要的反垄断意识，但其具体效果仍有待市场检验和理论总结。

综上，“平台经济的复杂性、失灵风险以及传统的分散治理困境，充分表明政府、平台方、多边用户与社会主体的协同共治才是平台经济规范健康发展的出路”。

作者单位：

广州大学公共管理学院、广州大学南方治理研究院（张茂元）

广州大学南方治理研究院（廖安）

来源于《行政论坛》2022年 第6期