进入21世纪以来，我国人口出现生育率和出生率持续走低、人口总量正在转向负增长、少子老龄化不断加重的局面。“人口负增长下的少子高龄化”正在取代过去的“过高生育率下的过快人口增长”，成为我国人口发展需要面对的首要矛盾。全面两孩政策实施后，我国总和生育率从1.5左右提高到约1.7，此后又逐步下降，2020年为1.3，已处于超低生育水平。当前极低的生育水平，萎缩的育龄人群、弱化的婚育意愿，都促使我们认识到，我国已经历史性地进入到一个低生育率的新时代，生育支持政策出台刻不容缓。

改革开放以来，我国社会福利政策并未以生育支持为核心进行设计，生育成本主要由家庭承担。随着生育政策的逐步放宽，这一政策取向导致越响应国家政策号召的家庭越要承担更多的育儿压力。例如，多生一个孩子，就要多费一倍力气去解决日常照料、入托入园、医疗教育等各种问题。生育孩子越多，家庭中母亲面临的就业市场“母职惩罚”越严重。年轻父母往往难堪重负，需要寻求父辈帮助来完成“育儿大业”。

党中央高度重视我国人口的低生育率问题，陆续出台政策部署生育支持政策体系的建设。2021年，《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》开始国家顶层设计，提出实施三孩生育政策和配套支持措施。2022年，为了让政策福利进一步惠及民众，十七个相关部门联合发布了《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》完善和落实财政、税收、保险、教育、住房、就业等积极生育支持措施，提出20项具体政策。党的二十大报告更是明确提出“构建生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”，是对新时期人口新形势的积极回应，确定了未来优化生育政策的方向。

低生育率下的人口形势更为复杂，而我国生育支持政策还在起步阶段，基础较为薄弱。各地政策在实施力度、执行难度和落实难度各不相同，政策执行的衔接性以及内容设计的精细程度还有待加强。婚育选择是多重因素综合作用的结果，人口负增长下应对低迷的生育率，强化生育支持措施落地落实，完成好中央部署的具体任务，要统筹考虑以下二个方面的问题。

一是统一思想，强化整体设计和机制建设。过去抑制性生育政策形成的惯性思维在短期内难以根本扭转，民众对当前人口发展的主要矛盾变化的认识还不够统一，这种情况还会持续作用一段时间，因而，从抑制性生育政策转为支持性生育政策的实施难度更大。解决生育难题，既要注重政策体系构建的整体协调，加强部门协作，又要注重配套政策措施与优化生育政策相衔接，形成激励相容的政策组合拳。各地政府要落实好中央部署的目标任务，关键是建立政府为主导的投入保障机制，真金白银投入，健全合理的生育成本分担机制，从经济、服务、社会环境等方面做好支持，优化公共服务供给和公共资源配置，为应对低生育水平提供有力支撑和保障。

二是端口前移，关注人口发展变化带来的新问题。近年来，我国人口形势出现婚育年龄推迟、同居率上升、离婚率提高等新变化，带来了新的生育问题。例如，婚育年龄推迟增加了高龄高危孕产妇数量和比重，相应的提高了孕产医疗费用，如35岁以上高龄产妇必须做的“羊水穿刺”或“外周血游离DNA”。婚育年龄推迟也使不孕不育问题凸显，增加了不孕不育治疗和辅助生殖技术服务需求和费用，目前医疗保险尚未将上述费用纳入报销范围。同时，要提振生育率，首先要让年轻人想结婚、能结婚。但就业压力大、高房价、高彩礼成为年轻人婚嫁面临的现实阻碍。支持政策的落地落实不能只考虑已婚人群，更要引导年轻人婚恋观念、支持适龄人群结婚。

未来一个时期，根据我国经济社会发展阶段，还应该有步骤、分类别、精细化推进生育支持政策的不断完善。可以考虑三大方面的发力，一是在经济支持政策方面，逐步建立以未成年子女数量为依据的家庭个人所得税征收制度，提高所得税征收起点、降低税率。二是在亲职福利政策方面，明确奖励生育假、陪产假以及育儿假纳入生育津贴支付；根据女职工孩子数量建立有效的用工成本分担机制，调动用人单位的提供生育支持政策的积极性。三是在配套服务政策方面，将普惠性托育服务纳入基本公共服务范畴；加大生育关怀力度，将生育相关医疗服务逐步纳入基本医疗报销范围，探索辅助生殖技术服务商业健康保险。

总之，生育支持政策体系的建设更需要全方位设计、要将生育友好融入所有政策，从婚嫁、生育、养育和教育进行一体化考虑，整体改善育儿环境，长期实施，持续投入、久久为功。

作者：茅倬彦,首都经济贸易大学人口发展研究中心教授

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