文/赵子馨

引言：林业碳汇在固碳减排、缓解气候变化和实现碳中和目标中具有“低成本、高效率”的优势，森林植被是二氧化碳的优质吸收器、储存库和缓冲器，探索森林生态价值路径，将“绿水青山”真正转换为“金山银山”，实现国土增绿、林业增效、农民增收意义重大。

摘要：2021年，咸阳市在西部地区率先启动林业碳汇交易试点。2022年11月，咸阳市被国家林业和草原局确定为全国林业碳汇试点市，咸阳林业碳汇试点工作进入了扩大范围、持续深化、综合推进的新阶段。试点以来，咸阳市坚持规划引领，编制了《咸阳市林业碳汇发展规划》，以“344”模式探索区域碳中和“三大体系”，即建立“三项机制”，构建林业碳汇计量交易体系;实施“四大工程”，构建林业碳汇资源增长体系;强化“四个支撑”，构建林业碳汇发展保障体系。将林业碳汇工作纳入经济社会发展全局，坚持系统化推进、数字化引领、制度化构建、全民化参与，打造林业碳汇先行先试咸阳样板。

△云雾蒸腾 张绮云 摄

一、试点背景

近年来，咸阳市空气质量在全国排名持续靠后，已成为制约咸阳经济社会发展的最大短板。综合分析影响咸阳大气质量改善的主要因素：一是产业结构布局和能源结构问题的制约。2020年，全市重工业产值占规模以上工业总产值比重达到68.96%，煤炭能源供给占全市能源消费的比重达到56.38%。“一煤独大”是造成咸阳环境污染的主要因素，也给环境治理带来巨大困难。二是生态环境保护修复多元化投入机制不完善。有限的可用财力与快速增加的生态环保资金需求矛盾进一步凸显。企业、社会和公众共同参与的多元化环境治理投入机制亟待完善。咸阳生态文明建设正处在压力叠加、负重前行的关键期，已经进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的对优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。

为有效治理大气污染，咸阳市在 “企煤车尘燃”等重点领域做好减法，实现精准治污;在森林、草原、湿地等重要生态功能区做好加法，巩固和提升生态系统碳汇能力。把林业生态保护和建设作为改善生态环境的重要途径，发挥林业碳汇在降低大气中二氧化碳浓度及改善空气质量上的特殊作用。一方面，鼓励能化企业购买林业碳票、营造碳汇林等方式抵消碳排放量，实现碳中和;另一方面，充分利用碳普惠、碳基金等，鼓励公众参与、吸收和撬动社会资本投入碳汇林业项目，促进区域碳源与碳汇基本抵消，率先探索碳中和路径。简单概括为“五促五量”，即加速国土绿化步伐促碳汇增量，加大生态修复力度促碳汇质量，加强森林资源保护促碳汇存量，加快林业改革创新促碳汇计量，建立生态产品价值实现机制促碳汇交易量，制定全市林业碳汇试点目标任务和时间表、路线图、施工图，为全国碳汇发展探索可复制可推广的咸阳经验。

△科学造林

二、主要做法

(一)建立“三项机制”，构建林业碳汇计量交易体系

1. 建立生态产品价值实现机制

一是建立林业碳汇计量监测机制。2021年，咸阳市设立了95个林业碳汇监测站点，建立了咸阳市林业碳汇监测数据库，制定了《咸阳市林业碳票碳汇计量办法(试行)》，明确了碳汇计量的适用条件，测算核算范围、方法、依据、程序以及数据来源和管理措施等，完成了计量模型参数和样地设计，开展了林业碳汇计量监测实验，以实现碳汇计量方法可测量、可报告、可核查。

二是建立林业碳票发行监管机制。市发改委、林业局、自然资源局、生态环境局等部门联合印发了《咸阳市林业碳票管理办法(试行)》。规定了林业碳票由制发、交易到监督的一系列工作流程，对林业碳票的制发、登记、流转、质押、抵消、管理和监督等进行规范，为碳减排量项目开发和交易提供了机制保障。2021年，在旬邑、长武、淳化等3县为林权所有人颁发《咸阳市林业碳票》，并以公开拍卖的方式，完成了首批林业碳票的竞价交易。

三是建立林业碳汇项目管理机制。为规范和鼓励林草碳汇项目的开发，咸阳市制定印发了《咸阳市林草碳汇项目管理暂行办法》，对市域内林草碳汇项目的设计、审定、碳汇量核查、碳汇交易等活动进行了规范;对林草碳汇项目开发应具备和遵循的权属、开发时限、项目文件编制、碳汇量签发、审定与核查、交易管理、监督管理等作了明确规定，激励引导林草碳汇产品使用，为碳减排项目有序开发和交易提供制度保障。

2. 建立林业生态资源保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿机制

一是让林业生态资源保护者受益。国有林场是咸阳森林资源保护的主体。结合国有林场改革，咸阳市将全市11个国有林场全部定性为公益一类事业单位，累计投资6685.46万元，为职工补交了“五险一金”，对林场道路、管护站和办公用房等进行了改造提升，林场职工营林管护积极性高涨，林场森林资源保护水平显著提升。

二是让林业生态资源使用者付费。对申请使用林地、湿地的建设项目等，严格按照《陕西省植被恢复费征收管理办法》规定征收植被恢复费，并专项用于生态保护修复。2020年来，市、县两级累计征收植被恢复费6.08亿元，全部用于森林和湿地生态保护与修复，先后实施了彬州市北山森林植被恢复、淳化县东庄水库生态修复等重大生态保护修复项目26个。

三是让林业生态资源破坏者赔偿。积极探索将林业碳汇纳入生态保护赔偿范畴。三原县检察院和林业部门在嵯峨山共建100余亩的森林碳汇生态修复检察公益林，首笔建设资金来源于2021年胡某滥伐林木案1178元的碳汇损失赔偿金和9000元的生态修复费;2022年屈某滥伐林木案144.6元的碳汇损失赔偿金。2023年，咸阳市首次把林业碳汇与生态司法相衔接，积极探索“碳汇+生态环境损害赔偿”“碳汇+生态公益诉讼”新模式，将认购碳汇作为替代性生态环境修复的重要途径，不断丰富生态环境损害赔偿方式。咸阳中院、检察院、公安局和市林业局联合印发了《咸阳市森林资源损害及林草碳汇损失司法赔偿管理规定(试行)》《咸阳市关于联合开展林草碳汇补偿生态司法修复行动的意见(试行)》，对乱砍滥伐林木、乱征滥占林地等破坏生态资源行为，在传统的补植复绿、土地复垦以外，为教育本人，恢复生态，增加了通过购买林业碳汇的方式补偿生态环境损害修复，实现“公益诉讼+碳汇交易”的办案新模式，补偿森林资源损失，促进森林资源保护。文件下发后，已在旬邑县王某滥伐林木案中首次应用，购买碳汇43.503吨。同时，制定了《碳汇基金实施管理办法》，明确了资金认购和使用机制，形成了从认购碳汇到评估验收的全链条全流程闭环管理，保障碳汇资金使用安全合规。自2020年以来，全市通过破坏森林案件处置，共筹集碳汇损失赔偿金和生态修复资金236万元，用于生态保护修复。

3. 建立GDP、GEP双考核机制

一是从点到面逐步推进。市上出台了《GEP考核应用管理办法》，将GEP增长率、GEP转化率等作为重要考核指标，由市统计部门联合相关部门对地方定期开展年度GEP评价考核。2023年，率先在林业资源丰富的旬邑、淳化、彬州等县市开展试点示范，并逐步在全市推行。

二是纳入政绩评估考核。将GEP与现行年度目标责任考核体系进行有机结合，纳入到生态文明建设绩效评估考核体系，一体推进。同时，对GEP推进实施工作不力、生态环境保护工作存在突出问题的县市区和部门纳入督察范围，强化政策综合实施 效果。

三是强化支撑能力建设。健全支撑GEP应用的监测机制和统计数据的质量控制机制，加强资金、人力、技术等对生态监测体系建设的保障。

(二)实施“四大工程”，构建林业碳汇资源增长体系

1. 实施造林增汇工程

以强固碳树种为造林主栽树种，大力实施渭北地区固沟保塬综合治理和生态保护修复项目等重大生态保护修复工程，全市共完成各类林业重点工程造林30.21万亩，森林覆盖率达到38.81%，森林蓄积达到1424万立方米，经测算，造林增汇24.16万吨。

2. 实施森林经营稳汇工程

针对咸阳森林林分结构以中幼龄林为主、林分结构及碳汇增加能力改造提升空间大的实际，将国土绿化由以造为主转向营造并重、以营为主的新阶段，实现森林蓄积量、森林碳密度、总碳储量的全面增长。近年来，全市封山育林34.08万亩，实施退化林修复19.9万亩，森林抚育33.01万亩，森林经营增汇52.2万吨。

3. 实施森林资源保汇工程

牢固树立底线思维，系统管控生态风险，保资源安全，保碳汇存量。分期分批组织实施了森林重点火险区综合治理工程，实现了全市重点林区森林防火远程视频监控全覆盖。扎实开展打击整治森林资源违法犯罪的各类专项行动，近年来，全市共查处各类破坏森林资源案件328起，罚款481万元。全市未发生大的森林火灾，无重大林业有害生物传入。

4. 实施湿地固碳促汇工程

以国家湿地公园建设为抓手，加快湿地保护与恢复步伐。市人大常委会颁布了《咸阳市湿地公园保护管理条例》，咸阳湿地保护与恢复进入法治化治理轨道。全市建成旬邑马栏河等6个国家湿地公园，湿地面积达到17.2万亩，年储碳量约1.72万吨。

(三)强化“四个支撑”，构建林业碳汇发展保障体系

1. 强化项目支撑

一是实施“百万亩绿色碳库”试点示范工程。以油松、侧柏、刺槐、杨树、楸树等高固碳树种为主栽树种，先后在旬邑、淳化县营造碳汇林3万亩，建设碳汇监测站点24个。

二是实施林业碳汇项目导向工程。制定印发了《咸阳市碳汇林建设作业设计编制管理办法》，以增汇保汇为导向，对项目在树种选择、造林方式、整地栽植、森林抚育、检查、验收、档案管理等方面做出了明确规定。近年来，全市共实施150多万亩营造林和湿地保护恢复项目，作业设计均增加了碳汇相关的设计标准和要求。

三是实施全民碳汇造林工程。咸阳市结合“互联网+全民义务植树”，先后组织开展了“我为碳库添绿荫”、“我为碳库充‘植’”等活动。积极倡导广大群众选择适合自身实际的造林绿化、抚育管护、自然保护、认种认养、设施修建、捐资捐物、志愿服务等尽责方式，让广大群众足不出户、“码”上种树，为国土绿化尽责，为碳中和做贡献。全市“互联网+全民义务植树”项目网上认建认领认养捐款累计56万余元，义务植树共2000多万株，建成义务植树基地90多个。

四是规范集体林地碳汇项目开发办法。制定印发了《咸阳市林业地票、林票管理办法(试行)》。集体林地采取以林地入股的方式制发林业地票参与碳汇项目开发、交易;在集体林地上开展造林或现有林实施抚育的投资主体，采取以森林或林木入股的方式制发林票参与碳汇项目开发、交易。明晰了集体林地“三权”边界，落实“三权”权益，破解了国家、社会及个人不同投资主体的利益分配及集体林地管理碎片化的问题，为碳减排量项目开发和交易提供制度保障。

2. 强化交易支撑

一是推进CCER林业碳汇项目开发交易。与中国林业集团旗下中林林碳生态科技有限公司合作开发经济林碳汇项目方法学，建立区域经济林碳汇标准，完成6万亩人工造林和30万亩生态修复林碳汇项目设计开发和第三方认证工作。并与中国海洋石油集团有限公司就该项目碳汇交易达成协议，碳汇交易额2600万元。与港华(深圳)碳资产运营有限公司签订林业碳汇投资开发合作协议。

二是开发区域林业碳票交易。统筹2015年以来全市实施的营造林项目，筛选适合开发林业碳票的林地，共开发区域性林业碳票11张，承载碳汇量20多万吨，预期交易额将达到3000多万元。

三是推动碳普惠平台开展交易。开发建立了咸阳碳普惠平台，创新采用区块链技术为依托，以“互联网+区块链+碳金融”相结合，依据相关方法标准，将公众的低碳行为和公益行为换算为可用于兑换商业优惠的减碳量，并以碳积分的形式，进行具体量化予以激励，为政府、企业、个人建立碳减排数字账本，推动公众生活领域节能降碳，倡导绿色低碳的健康生活方式。

3. 强化资金支撑

一是设立碳汇基金。以咸阳市农业投资集团为主体，组建了农投集团子公司—咸阳林碳生态科技有限公司。通过公司运营，设立了咸阳林业碳汇建设基金，将国有林场碳汇项目交易收益以及林业、生态环境、自然资源等部门生态修复赔偿和罚款资金、社会捐赠资金等，投入咸阳林业碳汇建设基金，专项用于营造碳汇林，形成良性循环发展模式。2021年，全市办结破坏生态案件285起，罚款1831.71万元。2022年，办理174起，罚款1253.4万元，均用于碳汇林建设。2023年，行政处罚184起，金额1584万元;生态环境损害赔偿结案3起，赔偿金额263万 余元。

二是加大财政投资。市政府每年列支3000万元，专项用于碳汇林营造、碳汇项目策划包装、碳汇宣传、碳普惠平台建设运营等。并规定各县市区财政每年专项用于碳汇林营造、林业碳汇经营管理等投入不低于500万元，并要求做到逐年递增，且纳入年度林长制年度目标责任考核范围。

三是拓展平台收益。大力宣传和推广咸阳碳普惠平台，引导和鼓励个人、单位或社会组织通过碳普惠平台设置的便民购汇、养绿护绿、在线植树、零碳机关、零碳会议等模块，购买林业碳汇、认养出资等，所得收益全部用于碳汇林建设。

4. 强化科技支撑

一是组建常设专家咨询委员会。咸阳市聘请国家林业和草原局、西北农林科技大学等相关专家，组建了咸阳市林业碳汇专家咨询委员会，为全市林业碳汇工作提供政策、技术支持和信息服务。

二是实施生态碳汇相关课题攻关。委托西北农林大学开展了咸阳市典型地被群落营建强碳汇能力课题攻关，形成了《关中地区强碳汇能力典型地被群落营建—咸阳市关键技术与示范》研究报告，研究总结出“绣球小冠花—阿拉伯婆婆纳—狗牙根—附地菜群落”和“狗牙根—早熟禾—阿拉伯婆婆纳—绣球小冠花”群落两个综合价值高的自生地被群落，作为关中地区固碳释氧地被应用模式。

三是实施经济林碳汇方法学攻关。选择经济林资源丰富的礼泉县，选定咸阳广泛栽植的苹果、杏、石榴等三个经济林品种，以盛果期前为重点时段，开展经济林碳汇计量监测方法学课题攻关，完成经济林碳汇计量监测体系和模型构建，为咸阳发展经济林碳汇、推动群众实现双增收奠定了基础，也填补了我国经济林碳汇方法学的空白。

△大地绿洲 许明进 摄

三、几点启示

(一)党委政府重视是关键

咸阳市委市政府成立了由市长任组长、市委副书记、分管副市长任副组长的林业碳汇试点市建设工作领导小组。市政府常务会议研究并以市政府文件印发了《咸阳全国林业碳汇试点市建设实施方案(2023—2025年)》，确定了全市林业碳汇试点的总体思路、主要目标、重点任务和保障措施等。

(二)林业增汇保汇是基础

碳中和关键在造林，造更多的碳汇林。咸阳市建立了“政府主导、企业主体、社会和公众共同参与”的多元化环境治理投入机制，实现了全市森林资源总量、森林质量和森林碳汇量的“三个提升”。全市累计完成营造林193.85万亩，全市新增森林碳汇量 153.72万吨。

(三)建立制度体系是核心

坚持既大胆创新又积极稳妥的原则，先易后难、环环相扣，稳步推进，逐步建立起从林业碳汇监测计量、测算评估到碳票制发、碳票交易等一整套科学完善的林业碳汇工作制度体系，使林业碳汇项目的开发交易有规可依、有章可循，为推动林业“碳票”变“钞票”提供了科学规范的机制保障。

(本文作者单位系西北农林科技大学风景园林艺术学院)

《绿色中国》 A(上半月) 2023年10月号