林辉煌博士首先指出，“百千万工程”文件是一个很好的纲领性文件，基本上把推动全省县镇村高质量发展的工作重点都列出来了，纲举目张、条理清晰。IPP乡村振兴研究团队应该仔细研读文件内容，并通过该文件纵看全省整个政策思路的发展脉络，以及重点工作发生的变化；在调研的时候也应该结合文件内容，发挥其对调研的指导作用。进而，作为国家高端智库，IPP应当在“百千万工程”的政策配套、如何落实，以及如何考核评价等方面，提出进一步的建议，从而更好地解决关系到老百姓切身利益的实际问题。

接着，IPP乡村振兴研究团队对“百千万工程”文件的内容，进行了逐条的解读。受限于篇幅，这里主要呈现讨论的一些关键议题：

（一）在整体思路上，注重区域观和区域统筹

“百千万工程”是“一核一带一区”政策思路的延续。2018年广东省出台了《关于构建“一核一带一区”区域发展新格局促进全省区域协调发展的意见》，其基本思路是一方面强调珠三角地区和粤东西北地区差异化发展，另一方面强调不同地区协同发展，包括横向和纵向的协同发展。“百千万工程”文件的基本思路亦是如此，注重区域观和区域统筹，这点从文件中的“着力构建‘一核一带一区’区域发展格局”、“坚持分类施策”、“分类引导差异化发展”等表述中都可以看出。

（二）对县域研究和广东研究的启示意义

第一，“一核一带一区”和“百县千镇万村”的分类，可以作为我们认识广东省的一个基本格局和架构。“百千万工程”中提到的构建“一核一带一区”区域发展格局，是指根据各区域的基础条件、资源禀赋和比较优势，将全省划分为珠三角核心区、沿海经济带、北部生态发展区3个功能区，明确各自的发展方向和发展重点，让每个功能区各尽其能、各展所长，成为各自功能的引领者，形成功能布局合理、区域分工清晰、各具特色、协同共进的区域协调发展格局。而广东实现高质量发展的突出短板在县，薄弱环节在镇，最艰巨最繁重的任务在农村。“百千万工程”的目标，正是重点发展全省122个县（市、区）、1609个乡镇（街道）、2.65万个行政村（社区）。这几个数据很关键，能够让我们对整个广东的基本县域概况有一个整体的了解，也构成我们理解广东地区的基本格局。

第二，熟悉政策形成过程和发展脉络，才能做好政策研究。好的政策有连贯性和延续性，给研究人员的一个启发就是要对出台的政策文件有更纵向的了解和比较，对政策的发展演化，有清晰的路径认知，如此才能做好政策研究。例如，朱云博士指出，2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，中央提出了顶层设计，后续在地方层面如广东，推出了更具体性的“百千万工程”，其实就是对中央政策的贯彻和执行。近年来，无论是中央还是地方的政策文件，都越来越突出县域这一级的发展和作用，一以贯之。

（一）分类引导差异化发展

对这部分内容，研究团队认为，需要（1）在理念层面，建立区域观和分类治理的观念；（2）在理论层面，认识县域分化的机制和关键变量；（3）在政策和实践层面，对县域进行具体的类型划分，作为研究县域的基础，分类中可能遇到的具体问题则需要在实践过程中完善，形成正向反馈。

政策的区域观，本质上是一种分类治理能力。怎样区分县域非常重要。“百千万工程”文件中把广东省各县域分为五大类：珠三角地区及周边的县域，产业实力较强的县域，生态功能重要的县域，农产品主产区的县域，以及老区苏区、民族地区和省际边界地区中综合实力较弱的县域。林辉煌博士则认为，县域分为5类太多、可操作性不强，也不利于考核评价。他建议将县域分成3类：二三产业主导性、农业主导型、生态主导型。同时更重要，也是当务之急的是对122个县（市区）进行分类，比如先按照文件中的五分法进行分类，接着按照这里提出的三分法进行分类。

对县域分类问题，邱丽博士指出，县域功能存在重复之处，因此分类存在交叉，这种情况需要我们考虑分类的原因，并在具体的研究中，对重复的部分进行数据清理，在实践中则需要根据情况进一步完善分类。

对此，李婷博士则认为，一方面要关注县域的基本分类；另一方面，也更为重要的是，要关注县域分化的机理，研究县域分化的形成机制，在此基础上才能形成对县域进行分类的能力。县域分化视角下的县域研究，作为学术命题，值得重视。政策的区域观、分类治理的能力，与政治生态有关，也与社会基础有关。县域的高度分化，为分类治理提供了基础；但分类治理仍然面临诸多挑战，如产业政策、财政制度、土地指标分配，尤其是考核制度的设置，如何能够适配分类治理的需要等。

（二）发展壮大县域经济

1. 广东省产业转移的经验和特点

郑凯方博士认为，广东省的经济发展长期以来有一个很重要的特征，即小政府、大市场，比较倾向于让市场自由进行资源配置和资源流动。IPP经济中心在去年对广东省商务厅的调研中了解到，近几年珠三角的产业转移，并没有流向粤东西北地区，而是转向了湖南、四川、重庆、江西、安徽等内陆省份。这是因为这些内陆省份的省统筹能力非常强。近年来，特别是新冠疫情以来，内部省份和长三角地区的政府对于招商引资加大了支持力度，包括税收优惠和用地优惠等。因此，粤东西北地区承接珠三角产业转移，面临的不仅是省内各市之间的竞争，还有来自于内陆省份、长三角地区的“内卷式”竞争。广东省商务厅不赞同这种纯粹“撒钱”招商引资的做法，认为这会导致“无底限内卷”。因此，粤东西北当地政府不应该不考虑收益、砸资源去争取项目。此外，郑博士指出，阳西县的中山火炬产业园给了我们一个新启示新思路，即未来广东省是否可以将产业转移作为省内帮扶的一种模式，统筹、引导一批合适的珠三角劳动力密集型产业转移到粤东西北地区？劳动力密集型产业流向粤东西北地区，留在广东省内，对广东省“促进产业强县”和“推动区域协调发展”是有益的。

戴明洁博士同意郑博士关于广东省产业转移到内陆省份的原因分析，并补充道，广东省的低端产业并没有像新闻宣传的那样转移到东南亚。原因可能有二：一是东南亚的产业基础不佳；二是其用工成本并没有比广东省低很多。

2. 关于产业转移研究的学术命题

在这部分，研讨会成员主要讨论了产业转移的几种模式、产业转移的一般机制、产业转移视角下的房地产问题，以及产业发展的多轨化与产业政策的单轨化的矛盾等。

李婷博士认为，产业转移是影响县域经济发展的重要内容。通过研究产业转移的不同模式（包括企业主导的自发型产业转移、不同区域政府协同联动型产业转移、政府招商引资型产业转移等），可以研究产业升级的一般规律。从阳西的调研看，影响产业转移的要素包括区位要素、资源禀赋、产业和社会的关系，即产业是否劳动力密集型并且与本地劳动力素质基本适配。此外，在实践中产业转移的财政贡献，也是地方政府重要的考虑因素。在企业落地的过程中，那些劳动力密集的所谓低端产业往往要让位于高精尖产业。

李博士还指出，当前的产业发展是多面向的，包括产业升级、产业转移、本土产业的发育和发展等。不同产业发展目标需要配套特定的产业政策，同时对能源指标、土地指标和财政资源配置等，都提出了不一样的要求。但是当前产业发展政策，整体的导向是推动产业升级，在各种资源和指标配置上给予其优先地位，甚至对产业转移和地方性产业发展造成了挤压。例如，一些看似低端但能够解决地方就业，同时没有污染的企业，因为土地指标要让位于高精尖项目而无法落地；地方政府在配置指标时，不管这个地方适合发展什么样的企业，都以高精尖为先。这些案例都一定程度上反映了这个问题。当然背后还有指标总量控制和总体紧张的问题。未来应当考虑倒逼产业升级，避免产业转移盲目发展。同时，她补充道，结合不同区域联动的产业转移的实践，研究产业转移的两头——产业流出地和流入地的情况，解剖一个个“麻雀”，相信会对产业转移的研究有所帮助。

3. 关于县域经济发展的一个重要问题

对于文件中的“开展争创全国经济强县行动，重点支持若干基础条件好的县（市）做大做强做优，示范带动全省县域高质量发展”，林博士指出，相对于支持基础条件好的县（市）做大做强做优起到示范作用，更重要的应该是探索那种基础条件一般的县域，如何走出一条具有示范意义的发展道路。在阳西调研的时候，研究人员把普通县域实现从稳定级到发展级的跨越称为“惊险一跃”。“惊险”在于，一般情况下普通县域都实现不了这种跨越，但有没有实现的？这种基础条件一般的县域转型升级，非常值得研究，这也是对大多数自然资源禀赋一般的县域真正具有示范意义的。

再者，林博士认为，如何定位县域经济的性质，应当发展什么样的县域产业，需要什么产业配套，也是非常值得研究的，应当从县域的性质出发去认识县域经济发展，而不是从城市想象县域，尤其是粤东西北的县域。县域的经济发展有其自身规律，当前对城市，特别是大城市大都市的经济发展研究颇多，但对县域经济发展没有什么概念，这其中还大有可以研究和作为的空间。

（三）推进以县城为重要载体的城镇化建设

在这部分，“百千万工程”文件中提到要“推进就地就近城镇化，提高县城就业容量和就业质量，引导镇村人口向县城转移”，林博士认为，提高县城就业容量和就业质量非常合理，但是并不需要过多地去引导镇村人口向县城转移，因为人口向县城转移应该是以产业本身吸引人口过去的，是产业发展后自然而然的结果，如果采取较为激进的措施，如通过将教育、医疗资源等集中配置在县城，强行引导人口转移，但没有产业配套，人口转移过去后仍会出走谋生。事实上，林博士团队目前的判断是人口应该是在县城和镇区集聚，而不应该只是在县城集聚，所以要研究县乡村的功能定位，进而配套相应的公共服务。

首先，要理解乡镇的基本定位，以及公共服务和基层市场的功能。从这一点出发，发挥乡镇联城带村，并不是为了促进农民消费，而是要解决农民参与市场中的一些困难，尤其是农产品销售和农资购买方面的困难。

李婷博士认为，乡镇是基层市场，其主要功能不是促进消费，而是要解决农民必要消费的便利性问题。在空心化的背景下，基层市场对于一些老年人具有社交性的意义，也是购买基本消费品的重要场域。基层市场的另一个功能是为在地的生产者提供公共品交易的场所，尤其是一些小规模的生产者。广东的墟市是十分发达的，尤其是珠三角地区，农业商业化的程度比较高。在古代，墟市作为重要的生产资料购买场所，还为农民提供运输、借贷等服务，具有一定的启示意义。

其次，“挖掘农村消费潜力、助推消费升级”的做法弊大于利。对于“百千万工程”文件中“打造兴旺的商业圈，开展农贸市场提升行动，开展家电下乡、汽车下乡等展销活动，挖掘农村消费潜力、助推消费升级”的提法，研究团队提出了质疑和批判。

林博士认为，挖掘农村消费潜力、助推消费升级并不符合农民利益。他说，我们在塘口镇调研的时候也重点讨论过农村消费的问题，究竟是先要让农民有钱，还是先要把其口袋掏空？助推消费升级这种鼓励农村消费的做法，似乎是后者，而这是存在很多隐患的，比如借贷消费。在城市促进消费、拉动经济发展，可以理解，但是在县域尤其是乡村不宜盲目鼓励消费。县域，尤其乡村，还处于发展阶段，需要积累能力和资本，应该更多地作为一个生产空间，而非消费空间。

华南理工大学博士研究生李欣茹也指出，消费下乡对乡村社会的冲击很大，消费下乡实际上是去产能的途径，农民被工具化了。比如，家电下乡产品质量堪忧，甚至往往是质量较差的产品；还有某些乡村并不宜汽车出行，汽车下乡给农村道路交通安全、空气质量造成负面影响。

林博士认为，首先，发展乡村产业，主要应当发展生产性的农业产业，而非消费性的农业产业，如旅游业。尤其要避免乡村振兴演变成景观制造运动，大量的乡村景观制造并不符合财政配置的公共性、民主性和科学性要求，不仅造成了财政资源的浪费，而且对乡村治理产生了消极的影响。其次，应发展农业生产性服务业，为农业生产配套，解决生产成本高的问题。第三，需要重点关注粮食安全和农业产业园的建设问题。当前很多现代农业产业园的发展并不成功，后续的研究需要分析原因。最后，“乡村示范带”需要示范什么，这是一个需要认真思考并结合现实需求的问题。大量的财政资源被投放到景观制造之中，并不能带来示范作用，同时可能并不符合现实需求。

对于党建如何在乡村治理过程中发挥作用，郑凯方博士认为，乡村基层党建要解决两个主要问题。第一，需要党员、基层党组织扮演好“乡村振兴”带头人的角色，在拆危房、复耕抛荒地、勤劳致富、参与公共事务等方面发挥先锋模范作用，为村民做好行动和思想上的表率。第二，广东省的大部分农村其实是存在很强的宗族等地方势力的，其存在本身并不一定是坏事，但是需要保证农村社会不会被地方势力裹挟而与社会主义现代化的价值观背道而驰。要保证农村社会与国家意志在大方向上的一致性，必然需要一个不脱离地方社会，但是又不会被地方社会裹挟的基层党组织。

（一）县域需要怎样的规划？

林博士指出目前的县域规划往往存在不落地的问题，需要进一步研究，究竟县域需要什么样的规划，如何使其真正发挥作用。戴明洁博士则认为，县域发展的规划不只是规划师的空间规划，还包括人口、经济结构、社会升级等多学科规划，规划应该跟着县域的定位走，项目才能跟着规划走。

（二）如何推进生态环保一体化？

郑凯方博士根据她在阳西县的调研发现，粤东西北地区县域的产业发展需求明显受到了自然资源指标的限制，比如说碳减排的指标、海岸线使用权、海域使用权等。她认为，生态红线不能碰，但是也需要省一级进一步优化统筹，处理好粤东西北可持续发展的需求和自然资源保护之间的关系。不能只用管制的思路去考虑自然资源和生态环境保护的问题，自然资源和良好的生态环境实际上也是支撑海洋经济和农业种养的关键要素。未来粤东西北的发展需要考虑如何可持续地合理开发自然资源，而不是一刀切地限制开发，限制开发是资源浪费。

她也指出，在调研中，从事深海养殖、远洋捕捞行业的受访人提到，相比于广东省的渔业发展处处受到自然资源使用指标、碳排放的限制，他们在浙江、山东、福建的类似经营更便利。因此需要好好梳理东部沿海省份是如何处理海洋经济发展和自然资源保护关系的做法，为未来广东省更合理、更可持续地开发利用海洋自然资源、建设“海洋经济强省”提供思路。

（三）在推进基本公共服务一体化过程中出现的问题

林博士认为，公共服务最关键的是三大块——教育、医疗和养老。在这三方面，目前都存在一些问题，以教育为例，强调县域统筹，只解决了县域统筹权力的问题，没有解决统筹目标、统筹面向什么的问题。研讨会团队也对“县管校聘”的效果提出了批判和反思：李欣茹指出，“县管校聘”的实践结果反而削弱了乡镇的教师资源，让乡村的教师流动到县城中。李婷博士也指出，阳西县的一个乡镇中学的校长说，实行“县管校聘”后，乡镇每一年要有5名老师流动到县里，有的乡镇3年走了10多个老师，尤其是年轻老师。林博士补充道，城乡教育联合体，应避免现在这种“县管校聘”的问题，着重解决两个方面的问题，一是珠三角和粤东西北的联合，形成教育资源的对接；二，更重要的是县域内的教育资源的统筹，不是统筹到县城，而是要统筹到基层。

在这一部分，研讨会成员主要讨论了关于帮扶协作机制的问题，一方面，要关注省市县体制，强化县的管理权限；另一方面，要关注不同区域的联动，尤其重点关注“实现对粤东粤西粤北地区45个县（市）帮扶协作全覆盖，做好惠州、江门、肇庆市12个县（市）的帮扶工作”中提到的57个县（市）。

在座谈会的最后，乡村振兴团队从解读“百千万工程”文件的过程中，挖掘出数十个需要进一步研究的议题，并将在接下来的时间，结合理论研究和实地调研，对这些议题进行研究分析，以期产生更多“从中国实践中来、到中国实践中去，写在祖国大地上”的政策报告和研究成果。