城市地下空间开发利用是城市建设和发展的重要组成部分。近年来，随着我国城市建设的快速推进，地下过街通道、地下街以及地铁、地下商场、地下停车场、地下仓库、人防工程等大量出现，改变了传统的土地利用形态，实现了从土地的平面利用到立体利用的巨大转变。但我国关于地下空间资源开发利用方面的立法尚处于探索阶段，这不利于城市发展战略的实施，也不利于推进城市地下空间资源合理开发利用，因而我国迫切需要制定一部关于城市地下空间开发利用的法律对相关问题进行规制。

1.地下空间法规体系缺乏。地下空间权属登记涉及物权、建筑物区分所有权、房地一致原则等问题，而2001年住建部修订的《城市地下空间开发利用管理规定》是国家层面唯一针对地下空间制定的部门规章，但尚未涉及地下空间权属范围、权属获得及产权登记等问题，难以对城市空间的立体发展形成有效制度保障，现行的《民法典》《土地管理法》《城乡规划法》《房地产管理法》等法律对地下空间权属登记也只做了原则性规定，城市地下空间法治体系尚不完善。

2.地下空间权属关系模糊。目前，城市地下建筑物的产权不清、主体不明确，比如开发商对土地利用深度允许开发多深、如何确认地下建筑物所有权归属，这些问题导致地下空间作为一种资产无法进行转让、抵押，也无法通过登记来彰显其权利，使得投资人认为他们的权益缺乏相应的法律保护，从而影响了社会公众开发、购买地下空间的积极性，阻碍了地下空间开发利用进程。

3.地下空间管理难度较大。城市地下空间管理涉及自然资源（规划）、人防、建设、交通、应急等多个部门，由于尚没有形成系统完整的地下空间开发利用法律体系，一定程度上造成地下空间多头管理或管理缺失的问题。同时，地下空间开发利用也面临着前瞻性不够、系统性不足等问题和挑战，在国有土地出让金征收、容积率测算、不动产测绘、产权归属等方面的制度设计、技术标准还需要进一步完善。

4.地下空间立法探索不够。目前，全国部分省市在地下空间开发登记管理立法方面进行了有益探索，形成了较为可行的工作模式。但从全国范围来看，各省市城市地下空间开发利用和登记管理工作基础和条件情况各异，特别是早期地下空间仍存在一定数量权属争议，需要进一步积累工作经验和司法实践，保障各方利益主体权益，相关部门在处理纠纷时也缺乏法律依据。

为此建议：

1.尽快制定出台法律制度。地下空间开发利用必须依法进行，建议尽快从国家层面着手推进地下空间开发利用的立法，在充分调研的基础上，借鉴先进国家和省市的立法经验，大胆进行制度创新，规范地下空间开发利用，完善地下空间监管制度。

2.明确地下空间产权体系。建议将城市地下空间土地利用全面纳入国土资源管理体系，对公共人防工程、综合管廊、城市基础设施等带有公共利益的地下空间，建议以划拨方式出让土地；对用于商业、娱乐场所、收费停车场等经营性的地下空间，建议以公开竞价方式出让土地，纳入不动产登记范畴，全面推进确权登记，使地下空间开发利用走上法制化、规范化的轨道，推动城市地下空间开发可持续全面发展。

3.加强立法技术支撑。积极与国内领先的高等院校合作，引进高技术人才，建立地下空间开发利用适宜性评价指标，制定适宜的技术标准，加快推进城市空间地下开发利用立法。同时，加大技术开发利用，构建地下空间开发利用公共信息平台，完善城市地下空间管理信息共享机制，促进信息资源共享和融合，实现城市地下空间开发利用更加高效。

4.健全地下空间管理机制。进一步理顺部门关系，建立更加专业、全面的城市地下空间综合管理工作体制，明确牵头和配合部门，建立精简集约的行政审批体系，避免工程实践中多头管理、交叉运作或无人管理等诸多问题，促进城市向更安全、更方便、更舒心、更美好方向发展，让人民群众有更多的获得感、幸福感、安全感。

（作者系湖南省政协委员、永州市政协常委、民进永州市委会主委、零陵区人民政府副区长）