编者按：世界是多元实践共同体组成、多元实践知识互动的知识空间。西方国际关系理论依然占据主导地位，非西方国际关系理论初见萌芽。作为非西方国际关系理论的践行者，中国在全球治理、区域治理和国际发展援助等问题上，正不断探索人类知识实践的新路径，为人类文明新形态的塑造提供更多理论支持。

周弘：从ODA到TOSSD——国际发展援助统计方法的变革

周弘 中国社会科学院国际学部主任/学部委员、研究员；

研究方向：国际政治、福利国家、欧洲研究、对外援助；

代表作：《福利国家向何处去》《走向人人享有保障的社会》《欧盟是怎样的力量》《盘点中欧战略伙伴关系》《对外援助与国际关系》《外援书札》《德国统一的外交》。

国际发展援助的统计不仅是一个技术问题。统计指标的确定取决于援助方对国际发展援助理念的认识和对国际发展目标的设定，而国际发展援助经过二战后数十年的发展，恰好处于一个从概念到目标再到实践的转型期。

“官方发展援助”概念的背景

“官方发展援助”（ODA）的概念产生于20世纪60—70年代。1961年开始，经济合作与发展组织（OECD）发援会统计从成员国流向欠发达国家和地区的“资源流量”包括了赠款、贷款、出口信贷和混合贷款信贷、相关金融、私人投资等多种形式。在这种状态下，官方发展援助并不突出。为了彰显经合组织发援会成员国在国际发展援助领域里的优势和主导地位，也由于一些发展中国家对增加优惠性融资的呼吁，在经合组织发援会的整合和推动下，经合组织发援会成员国达成共识，将出口信贷排除在国际发展援助以外，确定了官方发展援助的优惠性质。1967年，在联合国秘书长委托下，题为《流向发展中国家的资源流量测量》的专家报告得以发布。1968年，经合组织发援会设立了一个统计问题专门小组，并于1969年详细阐述了“官方发展援助”的概念，因为只有确定了官方发展援助的概念，才有可能为其设定明确的目标并制定统计标准。1969年，根据新设立的概念，排除了国家之间的很多资金流动，突出了援款对经济和社会发展的相关性和优惠度（即25%的赠予成分）。《皮尔森报告》提出到1975年，最迟到1980年，将“官方发展援助”提升到占援助国国民收入0.7%的建议。1970年，联合国大会通过了这项决议，呼吁“每个经济发达国家”用于官方发展援助的拨款要达到该国国民收入的0.7%。

官方发展援助的统计概念突出了发展援助委员会（DAC）援助国与发展中受援国之间关系的单向性，也彰显了西方发达国家在国际发展援助领域里的优势和主导地位。提供官方发展援助的发达国家制订官方发展援助的赠予标准和赠予条件，提供援助的渠道、资金转移方式，并根据西方的价值观及对国际形势的研判，确定了在不同时期不同的援助侧重点。DAC的统计规则还通过附加很多政治和意识形态条件，介入受援国经济体制、社会发展和政治改革，成为冷战及后冷战时期的外交工具。

“官方发展援助”统计标准的缺陷

进入21世纪后，国际发展援助领域里最为突出的变化是中国、印度、巴西、南非等新兴经济体的南南合作实践。与之相比较，ODA概念的狭隘性更加凸显。经济学家林毅夫在《超越发展援助：在一个多极世界中重构发展合作新理念》一书中提出，“ODA作为统计标准无法计算很多的新兴融资机制，比如PPP（公私合作机制）、催化工具、财政担保、创造市场等，这个援助背后的效果无法计算”。ODA数十年的实践表明，其对促进“经济发展和福利”的投资成效并不明显，存在以下五点弊端。

第一，限制性过强。官方发展援助不低于25%的优惠门槛让一些能有效促进发展的资金流动和国际合作，如出口信贷、大型低优惠率的基础设施投资、南南合作，甚至是24.99%占比的优惠贷款资金都无法计入官方发展援助，而只能算作其他官方流动。由于官方发展援助与发展需求之间存在巨大鸿沟，调动非官方发展援助资源并重新定义其他官方流动就成为重要的议题。

第二，有效性存疑。国际发展援助的有效性一直是发展经济学家争论的热点问题。学者们通过实证研究、定量分析等方法得出了很多相互矛盾的结论，但对于现有国际发展援助模式有待改进这一点则达成了基本共识。

第三，主导权争议。经合组织发援会的指导方针、援助统计标准以及援助重点等均取决于经合组织发援会成员（也就是援助方），受援国的地位只是被动地接受援助国的援助和政策指导，发展战略缺乏自主性成为很多受援国缺乏发展动力的原因。很多发展方案只考虑到援助国的战略、利益、偏好和市场需要，忽略了受援国国情及其发展阶段和发展方式。这也是受援国长期难以破解发展难题的关键所在。

第四，政治性突出。因为官方发展援助自出现以来就是经合组织发援会“俱乐部成员”的统计规则，其资金投向取决于经合组织发援会成员对国际发展问题和发展瓶颈的判断，很少考虑到发展中国家切实的发展需求和发展特色，而是通过官方发展援助将援助国的治理模式转嫁给受援国，特别是将普选式民主和抽象化人权作为发展的必要条件，使官方发展援助的财政转移蒙上了浓重的政治色彩。

第五，局限性显著。2000—2017年间，中等收入国家和新兴经济体为主的非经合组织发援会成员国参与国际发展援助的比重从2%增长至10%，逐渐通过南南合作的形式改变国际发展援助南北分野的格局。此外，根据当前的官方发展援助统计标准无法将其他发展援助新兴融资机制算在其中，如公私合作机制、团结机制（支持公共基金或主权基金之间相互转移），以及催化机制（利用公共财政如财政担保、股权投资和可赎回资本等创造市场，通过减少市场风险方式促进私企发展）等都被排除在外。

“可持续发展的官方支持总额”理念应运而生

2011年，“第四届援助有效性高层论坛”提出，发达国家和新兴经济体要建立“新的合作关系”，并且提倡用“发展有效性”替代“援助有效性”。随着“发展有效性”成为国际发展援助的时代主题，经合组织与下属DAC启动了统计系统的改革。经合组织认定，传统的ODA已不足以回应发展中国家面临的挑战，也不能反映多种国际发展援助主体参与国际发展的状态。为了保持ODA在国际发展援助领域里的话语权，需要在传统ODA的基础上进行适当的拓展，多渠道采集发展资源，而这种扩展必然带来发展援助统计标准的革新。在关于ODA改革的讨论中，一个新的概念“可持续发展的官方支持总额”（TOSSD）逐步显现，开始是作为学者的观点，后来为OECD/DAC所提倡。可持续发展的官方支持总额是一套新的国际统计指标，用于统计所有的官方和官方调动的资源以及私人资金的总额，因此需要建立一套连贯的、可比较和统一的统计系统，跟踪可持续发展资源，为战略规划提供信息，评估供应与需求匹配的进展情况，最终支持联合国可持续发展战略和可持续发展目标的实现。TOSSD与ODA的关键差别在于其试图囊括OECD/DAC和南方国家在内的所有用于可持续发展的官方资源，将长期以来融合DAC国家和南方国家发展援助的设想付诸实施。作为统计标准，TOSSD与ODA的关键差别在于对“发展”和“发展援助资源”的不同理解。相比之下，TOSSD的发展视野更加宽阔，出发点是受援国而非援助国，因此统计范围也比较宽泛。

2015年联合国可持续发展议程为国际发展援助的统计标准问题提供了一个变革的依据。联合国第70届会议通过的《联合国2030年可持续发展议程》中提出了17项可持续发展目标。为了实现2030年可持续发展目标，联合国赞成进一步发掘来自发达国家和发展中国家的资源，统筹计量所有国家对可持续发展贡献，而TOSSD计划将官方发展援助、其他官方资金流量、南南合作和三边合作、对国际公共产品的支持以及官方发展干预措施所调动的私人资金纳入统计框架，以联合国可持续发展目标（SDG）为门槛，重新定义国际发展援助。在南北双方共同但有区别的参与下，一场整合国际发展资源的努力正在展开。

国际发展援助统计标准从ODA到TOSSD的变革，预示着在国际发展援助领域里正在发生一次根本性的转折。这一转折的背景是西方发达国家在国际发展援助领域里主导地位的下降。面对国际发展援助领域里北方和南方作用的此消彼长，OECD尝试扩大对于发展资源的认识，通过TOSSD统计概念的引进，将更多的资源纳入国际援助的统计和实践，同时借助联合国可持续发展议程平台，在全球实现多年来想要达到而没有达到的统一全球国际发展援助统计标准的目标。这既是全球治理改革的关键一环，也是重新布局南北关系的核心步骤，将对国际发展合作事业、南北关系、南南合作产生巨大的影响。

虽然TOSSD统计概念尚在讨论中，但从联合国专家小组和TOSSD在一些发展中国家的实验来看，其改变国际发展援助领域里南北权重和南北关系性质的方向是明确的。新的统计标准承认，在国际发展援助领域里的行为主体是多元的和双向的，国际发展是人类的普遍追求，需要综合人类的多方努力，营造一个综合各种行为体比较优势，实现优势互补的整体。

ODA概念界定从宽泛修改为严格是为了突出西方发达国家在发展援助领域里的特殊性，维持不平等的援助与受援关系。在南南合作成效显著的对照下，DAC又放宽了国际发展援助的统计标准，努力将南南合作纳入统一的国际发展援助统计和实践中。这个过程将充满博弈、妥协和借鉴，对于新兴经济体来说，这些变革既是挑战也是机遇。只有坚持发展优先、受援国权益为重、各国有益经验互相借鉴，才有可能在联合国可持续发展目标的实践过程中形成人类发展共同体。对中国而言，国际发展援助统计方法的变革，既是难得的掌握话语权的机遇，更是严峻的更新治理观念及方式的挑战，需要进行综合研判，以明确机遇的关键环节和挑战的核心问题，并积极稳妥地加以应对。

张宇燕：全球经济治理的逻辑

张宇燕  中国社会科学院世界经济与政治研究所所长/学部委员、研究员；

研究方向：国际政治经济学、世界经济；

代表作：《经济发展与制度选择》《国际经济政治学》《中国的和平发展道路》。

全球治理针对的是全球问题，后者指的是影响范围是全球的、问题的解决必须由世界各国携手共同实现的问题。全球经济治理主要指经济领域内的全球问题，其中最为关键或最具基础性的问题当属如何保持世界经济强劲、可持续、包容、平衡地增长。在此，全球经济治理就是指世界各国如何通过协商达成一系列有助于维持和促进全球经济增长的规则或制度。

一般地讲，导致生产率提高的原因有两个，一是创新与技术进步的扩散，二是基于分工和要素流动的贸易收益。技术进步导致生产率提高不难理解。在没有技术进步的条件下，仅仅由于不同生产主体（这里主要指国家）依据自身优势进行分工与专业化生产，之后进行交易，便可提高参与分工和交易方的总产出，新增产出在经济学中被称为贸易收益。尽管在现实中这两个增长源泉深度交织融合，但在理论分析时将它们分开讨论则有助于我们对增长源泉的理解，进而为制定更有针对性的政策与制度提供方便。这里集中讨论的是在全球范围内如何最大化来自国家间分工和交换的贸易收益，从而助力世界经济实现强劲、可持续、包容、平衡地增长目标。鉴于交换的基本前提是所交换对象的所有权得到切实保障、交换各方事前达成的契约受到保护，故贸易收益最大化问题大致可以转化成全球经济治理问题。具体说，全球经济治理处理的问题与人类经济活动相关，其行为主体主要是以实现自身利益最大化为目标的国家或国家集团，其活动背景是世界政府的缺位，其表现形式为各行为体通过协商而形成的一组自我约束性规则或制度。

当今世界，全球经济治理涉及领域诸多，主要包括左右跨国商品与服务交换、影响生产要素与资本跨境流动的国际贸易投资和货币金融制度。与全球经济治理密切相关的议题还涉及供应链、价值链、大宗商品供求、气候变化与低碳经济以及主要行为体之间的政策协调。上述全球经济问题得到有效解决符合世界各国的利益。然而，当今世界在处理全球经济问题过程中仍存在着较为明显的治理赤字。因此，如何压减并最终消除全球经济治理赤字便成为人类面临的一个“更高维度的”全球问题。对全人类福祉改进有利的事之所以难，根本原因之一在于共同利益并非形成集体行动的充分条件。具体到全球治理，问题便是治理成本如何分摊、治理收益如何分享。在经济学里这就是所谓的集体行动难题：由于集体行动的成果享用不排他，集体中的成员便会努力去搭便车。这导致两种结果：一是公共产品提供明显不足，二是以国际制度为表现的全球经济治理通常带有明显的非中性特征，亦即同样的治理对不同行为体意味着不同的结果，有些受益，有些则受损。

如果把大国间的地缘政治经济竞争考虑进来，那么互利共赢，至少是帕累托改进的自由贸易也是不可接受的。著名经济学家保罗·萨缪尔森在2004年发表的《李嘉图和穆勒在什么地方反驳或证实了支持全球化的主流经济学家的观点》一文中指出，颂扬自由贸易的李嘉图—穆勒模型在不考虑技术进步时是成立的，但将技术进步纳入分析后则该模型可能会出问题。萨缪尔森以美中两国为例论证说，如果中国的生产率提高到使两国在生产两种产品时生产率之比完全相等的水平，则它们各自的比较优势便消失了，两国又回到自给自足状态。由于技术进步，中国的人均收入得到提升，最终结果是美国实际人均收入遭受到持久损害。

在暂时不考虑大国间地缘政治博弈前提下，解决全球经济治理过程中集体行动难题的思路之一，是考虑有效治理的机制设计。全球经济治理需要各个国家行为体通过平等协商，在充分考虑到各成员所负担成本与所分享收益的平衡后，逐步形成被各成员接受的多边规则。在机制设计过程中，关键是要通过提供相容激励来减少或消除道德风险与逆向选择，通过创造选择性激励以降低或杜绝搭便车行为。治理资源有限的情况下，各国可以根据紧迫性、严重性、可行性等对全球经济问题进行排序，按轻重缓急分步施策。如果一时难以达成共识，可以考虑化整为零，把一揽子议题分成若干模块加以处理。

自由贸易带来的互利共赢并非让所有受益国满意。1850年后制造业霸主的权杖就逐步转移到了美国。因此，在大国间博弈加剧的背景下，不惜牺牲自身利益也要遏制对手的赶超势头成为其主导策略，结果便是全球体系分裂或出现两个或多个往来受限的平行体系，最终导致全球统一市场的萎缩和随之而来的全球贸易收益缩减。防止出现这一全球福利水平下降可以多管齐下：首先是恢复或建立大国间的信任；其次是挖掘和用足非经贸领域的交汇利益以提升脱钩成本；再次是最大化平行体系间不受限往来带来的贸易收益；最后是强化与中等强国及广大新兴经济体和发展中国家经贸合作。

张云：区域治理中的大国与周边

张云 暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院教授，暨南大学东南亚研究所所长；

研究方向：国际关系理论、区域治理、东南亚研究；

代表作：《国际关系中的区域治理：理论建构与比较分析》。

进入21世纪，既有的联合国国际规则不断受到各种重大国际事件的挑战，原有的联合国意义上的全球治理体系开始逐渐被重塑，尽管有诸多不确定性，但大国对国际关系格局的塑造依然有着决定性的作用。区域治理是以大国、中小国家等多种国家行为体聚合的区域为单元的国际社会实践，主要基于不同的地理环境、文明传承和族群分布。其中，早期帝国的治理方式在“后帝国”大国参与或主导的次级体系中如何改造或重塑？这种治理方式如何被国际环境或国内政治所影响？对今天次级或区域的国际体系有何影响？在“后帝国”区域治理研究中，通过对主要区域大国族群政策和周边关系的互动进行研究，探讨、比较和分析“后帝国”区域治理的传承、再造和发生机制，将在涉及族群政治、民族主义和区域主义问题上，搭建一个“比较政治”通往国际关系研究的桥梁，进而推动相关研究。

区域不只是地理空间，还是社会和政治身份的认同与塑造。经济全球化时代的区域政治通常被全球政治所覆盖。随着全球体系的变化，全球治理呈现向区域回归的趋势，“后帝国”的区域大国在其所属区域权力结构的重要性上升，成为区域权力体系中的主要角色，区域大国（包括从全球大国退回到区域的大国）通过特定的区域机制对区域事务进行建设性管理的可能越来越成为现实。在全球治理的区域转向中，欧美国家依然保持着在各自区域的自由竞争与合作机制，如：美国在北美仍然享有霸权，德法等原欧洲大国形成了以欧盟为纽带的区域合作机制。尽管源自欧洲的以“民族国家”为单位的现代国际体系被认为是全球性的，并在冷战结束以来接管了世界，但是，越来越多的非西方案例表明，区域世界的治理逻辑并没有遵从现代国际体系的权力法则，存在同质性的“民族国家”体系和“后帝国”治理体系双轨并存的状况。区域大国的族群政策与周边外交是一种双向互动关系，非正式的共有观念、共享的族群文化和非政府的权力关系依然发挥作用。在现代国家建构过程中承接帝国遗产的区域大国，是区域权力结构的主要持份者，这种权力结构既是帝国治理的自然遗留，也是区域世界融入现代国际体系的产物。

冷战结束以来，“后帝国”的国际关系叙事通常被“文明标准”优先的国际法原则所取代，非西方特别是亚洲的国际关系叙事被裹挟其中。然而，从古典帝国向现代国家转型的非西方区域大国，在融入源于西欧的全球性现代国际秩序的过程中，则呈现出明显的现代国家与帝国传统相结合的特征，在被动走向现代转型并重新兴起后，区域大国多通过自身的自然禀赋、地缘格局和历史文化重塑区域权力结构，并通过“后帝国”的区域治理方式，发展与原帝国疆土内不同“民族国家”的外交关系。这种以“后帝国”大国为主导的区域政治，既与二战后西方国家主导的联合国原则兼容并存，也与本地区的历史传统和国族身份多有冲突，区域大国的国家建构、族群政策和周边外交的互动效应，决定了区域治理的效果，进而对域外关系和国内治理产生重要影响。

根据国际关系中既有的区域治理理论，区域治理是区域大国、区域建制和区域联结等三个变量在区域范围内的组合，并通过区域协调、区域管理和区域监测三种机制达到“区域善治”的效果。以亚洲主要区域大国为例，对其20世纪以来的族群治理和周边关系进行比较分析，可以发现：区域大国在族群政策上对现代性接纳与否，是其“后帝国”转型成功与否的关键，对上述区域治理体系的良性运作有重要影响。在“后帝国”的区域政治中，区域大国有多重优势。不过，“后帝国”的区域大国在区域治理中的角色仍在调适之中，需要在国内族群治理与周边外交关系的互动中寻找平衡，这是一个长期的过程。

来源：《中国社会科学报》