【问题】
未盖章的行政决定是否属于无效行政行为？
【解答精要】
盖章一般是行政决定的必备形式要件，是行政主体的对外表征和客观载体。如果行政决定未盖章，对外无法证实行政决定系具备资格的行政主体实施，行政相对人亦无法判断作出决定的主体，则该行政决定属于“重大且明显违法”的情形，可认定为无效。如果行政决定虽未盖章，但从内容和形式上可以判断出作出该行政决定的主体，且未盖章并没有影响到相对人实体和程序权利，则该行政决定不应仅因未盖章而认定为无效。
【具体阐释】
一、盖章的法律意义
国家机关印章是指国家机关刻制的以文字或者图记表明主体同一性的公章或专用章 ，是国家机关公信力和权威性的符号标志。具体到行政法领域，盖章的行政法意义在于：它一般是行政决定的必备形式要件，是行政主体的对外表征和客观载体。例如,《行政处罚法》第39条规定：“行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章”。其他类型的行政决定、对外发布或者送达的答复、通知、公告、函等，亦应当按照中共中央办公厅、国务院办公厅相关要求，加盖印章。例外情形是，特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章。如果行政决定未加盖印章，将造成判断该决定作出主体的困难，给行政相对人行使行政救济权、人民法院进行司法审查等带来困扰。
二、未盖章的行政决定应视情况评判其是否无效
在大陆法系国家，对于无效行政行为一般规定在行政程序法中，一般以“重大且明显违法”作为认定无效行政行为的标准。“重大且明显违法”的情形一般包括行政行为的形式和内容两方面，形式上主要是公文、证书形式违法、无法判断作出行为的行政主体等；内容上主要是主体及权限不合法、缺乏事实根据或法律依据、客观上无法实施、侵害公共利益等。
我国修改前的《行政诉讼法》对无效行政行为的判断标准并无规定，通过2000年《若干解释》对非诉行政执行审查的规定，逐步形成“重大且明显违法”的判断标准。《若干解释》第95条重大明显违法的情形规定为：（1）明显缺乏事实根据的；（2）明显缺乏法律依据的；（3）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第7条也规定了：“作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：（1）明显缺乏事实根据；（2）明显缺乏法律依据；（3）超越职权；（4）其他重大明显违法情形。”这种“重大且明显违法”标准也被《行政强制法》第58条所认可。2015年《行政诉讼法》及2018年《行诉解释》进一步明确了无效行政行为的具体情形，包括：（1）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（2）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（3）行政行为的内容客观上不可能实施；（4）其他重大且明显违法的情形。由此可见，我国行政行为无效的“重大且明显违法”标准侧重于实体和内容上的评价，行政行为形式和程序上的违法一般不属于重大且明显违法。但从其他国家或地区的立法例来看，行政行为的形式如果严重违法或者无法辨明行政行为作出主体的，应属重大明显违法而认定为无效。例如，德国《行政程序法》规定“应当以书面形式作出但没有注明作出机关的行为”、“未遵守法定的行政行为形式的规定”的行政行为是无效的，我国台湾地区“行政程序法”规定“不能由书面处分中得知处分机关”的行政决定无效。
通过上述立法情况可知，无论是我国还是其他国家或地区的立法，行政行为作出的主体适格、合法是判断行政行为是否无效的重要标准。最高人民法院的观点进一步认为，行政主体方面的重大且明显违法不仅包括不具有主体资格，还包括行政主体在行政行为上未署名、未加盖印章，作出行政行为的行政主体工作人员没有向相对人表明身份或者具有精神障碍。因此，未盖章的行政决定是否属于无效，关键要看未盖章是否影响到行政行为作出主体的判断。如果行政决定未盖章，对外无法证实行政决定系具备资格的行政主体实施，行政相对人亦无法判断作出决定的主体，在行政决定的实施及后续救济程序、司法审查程序中将引起严重质疑，则该行政决定属于“重大且明显违法”的情形，可认定为无效。如果行政决定虽未盖章，但从内容和形式上可以判断作出主体且未盖章亦没有影响到相对人实体和程序权利，则该行政决定不应仅因未盖章而认定为无效。
三、司法实践中需要注意的问题
法院判决确认行政行为无效，是对行政行为合法性和有效性的根本否定，确认其自始就不具有任何法律效力，故适用时应当结合《行政诉讼法》第75条以及《行诉解释》的相关规定，准确适用。在判断未盖章的行政决定能否对外表明作出主体时，应当综合书面决定一切内容进行判断，包括从决定的署名、信函抬头、封面、前后文、记载送达等方面。如果法院经审查认为可以确知行政决定作出主体，且主体合法的，不能仅因行政决定未盖章而认定无效。法院通过裁判促进行政机关依法行政的同时，应综合考虑行政管理的秩序价值，防止“程序空转”。在司法实践中，对确认无效的行政行为，应着眼于实质化解行政争议，消除被确认无效的行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成的不利影响，做到案结事了，根据案件的具体情况同时判决责令行政机关采取补救措施以及承担赔偿责任。
来源｜天津高院法官智典 行政法
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