进一步优化旅游产业用地政策措施，需要统筹国土空间格局，优化关键性政策，形成空间调配与要素集约保障的政策“组合包”与“工具箱”，有效促进旅游产业融合与转型升级，进一步满足新业态、新场景与新模式发展合理用地需求
国务院办公厅近期印发《关于释放旅游消费潜力推动旅游业高质量发展的若干措施》（以下简称《若干措施》），从5个方面提出30条措施。在保障措施方面，《若干措施》提出，加强用地保障。进一步优化旅游产业用地政策，依法依规保障旅游项目合理用地需求。鼓励地方结合城镇低效用地再开发，推动盘活存量土地支持旅游设施建设。
推进旅游业高质量发展、丰富优质旅游供给、建立自然资源管理新制度体系，均对旅游产业用地政策提出了更高要求。落实《若干措施》中关于进一步优化旅游产业用地的政策措施，需要统筹国土空间格局，优化关键性政策，形成空间调配与要素集约保障的政策“组合包”与“工具箱”，有效促进旅游产业融合与转型升级，进一步满足新业态、新场景与新模式发展的合理用地需求。
一是支持旅游业发展用地政策不断完善。2010年，为破解旅游产业发展用地难题，原国土资源部设立专项研究课题，于2012年会同原国家旅游局启动旅游产业用地改革试点，着眼于旅游业用地特殊性，探索旅游业用地差别化管理。针对规划衔接不足、用地政策不系统、旅游新业态用地政策不明等问题，国土资源部会同住房和城乡建设部、原国家旅游局，于2015年联合印发《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（下称《意见》），明确一揽子支持旅游业发展的用地政策。
《意见》提出，建立有效的规划衔接机制，按照旅游项目建设时序及时有效落实旅游重点项目新增建设用地；从用地指标、出让方式与底价等方面细化使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目政策，以吸引社会资本投资；针对旅游业用地类型多，生态景观涉及农用地、未利用地规模大等特点，创新旅游业用地依法实行分类管理制度，减少项目用地成本，与原住民共享旅游发展，创新“点状”供地；明确部分旅游项目用地的规划用途和用地分类，规定可按法定旅游用地的供应方式、价格、使用年限的情形；针对业态丰富、投资多等特点，多方式供地，鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地，以降低旅游项目用地成本；《意见》还明确了乡村旅游、自驾车、邮轮游艇、文化和研学等业态用地政策；提出加大旅游厕所用地保障措施；强调做好确权登记，建立部门联动与共同监管机制，严格旅游业用地供应和利用监管等举措。
《意见》印发前后，有关支持电影发展、停车场规划与用地、自驾车旅居车旅游发展、冰雪场地设施建设、乡村旅游发展提质升级等旅游产业关联的用地政策纷纷出台。2019年，上述相关政策汇入《产业用地政策实施工作指引》（2019年版），形成了相关更宽泛的产业用地政策工具包。2022年，文化和旅游部、自然资源部等部门联合印发《关于推动文化产业赋能乡村振兴的意见》，明确了文化产业赋能乡村振兴涉及的相关用地政策。随着我国旅游产业快速发展、文化与旅游产业融合，国家和地方不断完善支持文化和旅游发展用地政策体系，加大产业要素保障力度，以满足产业用地的合理需求。
二是保障旅游产业高质量发展用地政策优化重点。随着自然资源资产产权、国土空间规划体系与空间开发保护管控、自然资源有偿使用和补偿机制等一批标志性、基础性改革举措落地，由土地用途管制转向整个国土空间用途管制，自然资源管理新“四梁八柱”制度诞生。旅游产业发展需要与新制度接轨，优化用地政策，建立国土空间调配机制和要素保障方式。
其一，有效衔接国土空间规划体系，合理配置旅游产业发展空间和项目用地时序，坚持“项目跟着规划走，土地要素跟着项目走”，纳入国家和省级清单的旅游重大项目用地，由自然资源部配置计划指标，地方统筹一般项目，按照进度加快、标准不降的要求，做好旅游项目用地组卷报批，依法依规保障旅游项目合理用地需求。
其二，将旅游产业高质量发展与自然资源新制度联动。旅游业发展与国土空间开发格局及用途管制关系密切，要把生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界作为调整旅游产业结构、业态发展规划和产品设计不可逾越的红线，借助自然资源资产产权、国土空间规划体系与开发保护用途管制、自然资源总量管控与有偿使用和补偿机制等新制度举措，促进旅游产业布局调整和产业升级，节约资源和保护环境相协调。在严格生态空间保护制度基础上，支持依托自然资源生态空间（国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、沙漠公园、地质公园等）发展生态旅游。
其三，不断完善和优化新业态、新场景及产业融合中空间功能与土地用途复合的用地政策，规范利用盘活存量建设用地实施“点状”供地。完善海岛旅游用地政策，因地制宜打造美丽田园、景观农业、农耕体验、休闲渔业、户外运动等业态。支持推动露营及房车营地、康养旅游、工业旅游、海洋旅游等业态健康发展。强化旅游产业重点发展地区的确权登记发证，完善土地二级市场，支持盘活闲置旅游项目、引入旅游类基础设施不动产投资信托基金。
其四，用好政策“组合包”与“工具箱”。2023年，自然资源部办公厅印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》和《乡村振兴用地政策指南（2023年）》，结合《产业用地政策实施工作指引》（2019年版），多维度提供用地政策“组合包”与“工具箱”，可支撑不同空间尺度下旅游产业规划和项目用地的政策供给，促进实施文化产业赋能乡村振兴和城市更新、培育乡村旅游集聚区、打造旅游休闲城市和街区、开展历史文化名城名镇名村建设和历史建筑保护利用、完善文化和旅游公共服务设施和体系。（作者：中国国土规划院 姚丽；编辑：杨硕）