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【本期关注】“有行政争议，找行政复议”。在广东深圳，这种观念越来越深入人心，行政复议越来越成为公民、法人解决行政争议的首选。自深圳全面推进行政复议体制改革以来，行政复议在化解行政争议、监督依法行政等方面取得了不小成效。复议机关落实“复议为民”，坚持“刀刃向内”，数据显示，近90%的“民告官”案件在复议阶段得到有效化解，案结事了。
这两年，深圳市政府发现自己得适应一个新局面：隔三岔五上法庭当被告。
统计数据显示，2022年，深圳市人民政府行政复议办公室（后称“深圳市复议办”，设在深圳市司法局）作为行政复议机关，在作出复议决定后被起诉至人民法院的案件达517宗。这意味着，深圳市政府平均每天要当1.4次被告。
这数字看起来略高，但这并非全貌。另一项值得注意的数据是：上述517宗被诉至法院的案件，占深圳市复议办全年新收行政复议案件的10.2%。换言之，有近90%的“民告官”案件在复议阶段得到有效化解，实现案结事了。
这是深圳全面推进行政复议体制改革两年来的成绩单。改革之后，全市行政复议机关由71家精简为10家（即深圳市政府和9个区政府），机构编制更为集约，审理尺度更为统一、稳定、标准，受理渠道也扩得更宽了——几乎点点手指、足不出户，即可网上一键“民告官”。深圳市复议办的出庭应诉频率和有效化解的复议案件数量，正是对这些改变的最好回应。
于是，我们看到了：一餐饮小店受到行政处罚，因有可减轻处罚的法定事由，经市复议办研判后罚款由5万元变为5千元；某公司被指使用不合格建筑材料，市复议办经审理后认为原行政行为认定事实不清、证据不足，适用法律错误，故撤销原行政机关作出的680万元行政处罚……从公民到企业法人，在深圳，行政复议何以成为解决行政争议的主渠道？之于深圳这座“法治之城”，又有何重要意义？
行政复议之于深圳，有哪些重要意义？
行政复议，是一项政府系统自我纠错的监督制度，亦是解决“民告官”行政争议的救济制度。深圳市司法局官网对此有更为通俗易懂的解释：
如果老百姓认为行政机关作出的具体行政行为侵犯了其合法利益，可依法向行政复议机关提出复议申请，行政复议机关受理复议申请后，对该具体行政行为依法进行审查，并作出行政复议决定，这一活动就叫行政复议。
换而言之，行政复议的作用主要在于化解行政争议、监督依法行政，进而维护当事人合法权益，也即是俗称的“民告官”。
在深圳，申请行政复议已是一件颇为便捷之事。据深圳市复议办相关负责人介绍，行政复议渠道包括现场申请、邮寄申请、网上申请或上级转办，网上申请尤为便利。2021年，深圳市复议办在全国率先开通“i深圳网上行政复议”，可一键实现线上申请、线上听证。数据显示，2022年市、区两级复议办新收案件达8181宗，其中，深圳市复议办新收5048宗，通过网络渠道提交的行政复议申请达1064件。
与此同时，复议机关推行简案速办、繁案精办，力促快审快结。诸如，此前深圳一市民为送孕妻前往医院急救于凌晨闯红灯，被交警部门发送违章短信提醒。该市民申请行政复议后，深圳市复议办积极协调交警部门，当日即撤销处罚。
i深圳APP行政复议入口。截图自：i深圳
一面畅通受理渠道，一面提升复议效率。行政复议之于深圳，有哪些重要意义？
必须看到，这是深圳这座“全国唯一一个承担改革和法治两大先行示范任务的城市”的应有之为。此前2020年，中央印发《行政复议体制改革方案》，要求全面推进行政复议体制改革；同年，《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单》明确提出：“支持深圳开展行政复议体制改革。”次年，《深圳市行政复议体制改革实施方案》颁布。
时下的成绩单正是深圳给出的回应。此外，现实的市情市况，也要求深圳以更加主动的态度“全面出击”。
作为一个常住人口超1700万的超大城市，深圳人口基数大、商事主体多，经济发达活跃，社会多元化特点显著。过去，各类矛盾纠纷时有发生，诉至法院的行政案件亦不在少数。
这对深圳如何切实化解行政争议提出了挑战。而相较于行政诉讼这一“民告官”制度，行政复议更为方便、快捷、高效。“行政复议在实质性化解行政争议方面更具有优势，对行政行为的合理性审查更全面、力度更大。”深圳执业律师臧建表示。他进一步展开解释，“合法性是对行政行为的最低要求，而合理性是对行政行为的更高要求。有些执法行为不违法，但可能明显不当不合理，如果太机械化、‘一刀切’，忽视了实际情况中的民生民情，往往社会效果不好。处罚不能代替教育和管理，执法要有力度，也要有温度，宽严相济，需要注重情理法的融合。”
福田区人民政府行政复议服务中心。图源：南都图库
这一点可从实例中得见一二。据《2022年深圳市行政复议与行政应诉工作白皮书》（下称“白皮书”），此前，深圳一餐饮店因部分商品抽检不合格被处以5万元的罚款。市复议办经审查后发现，该店不合格批次的所有涉案产品数量较少，货值仅百余元，且并未销售给消费者。此外，涉案产品原材料是从正规渠道购买，该店也主动停止经营，遂酌情将罚款由5万元变更为5千元。
“本案中，市场监管部门作出的行政处罚已经是法定处罚幅度内最低数额的处罚，严守了法律的规定。但行政执法不仅要坚守力度，也要考虑温度。”本案专家点评道，“复议机关在复议过程中坚持处罚与教育相结合，实现了案件社会效果与法律效果的统一。”
复议案件数量增加意味着负面？
理解了行政复议的比较优势，也就更能明白深圳为何致力于将行政复议打造成化解行政争议主渠道。从白皮书看，近五年深圳全市行政复议案件数量均维持在7000宗-10000宗的范围，较之于2015年的2000余宗增加不少。
对此，部分稍带忧思的声音也出现了：“民告官”的案件数量增加，会不会有负面效应？
实际上，行政复议案件数量增多，反倒值得人们为之叫好。一个全国范围内存在的现象是，比起信访案件，民众与政府通过行政复议或上法庭解决问题的案例要少许多。
以2022年为例，全国各级行政复议机构共依法办结行政复议案件25.6万件。同年信访数据虽暂未公布，但按2014年最高法相关负责人接受媒体采访时透露的数据，彼时我国每年涉及行政争议的信访案件达到400万-600万件，已大大超过行政诉讼案件和行政复议案件的数量，被指“很不正常”。
清华大学法学院教授何海波曾于2014年接受媒体采访表示，一个理想的制度设计是：全国如有1000万行政复议案件，那么有100万为行政诉讼案件，信访案件只有10万件，那才是正常的。然而实际情况却与理想设计恰恰相反，为何？“案件少的原因不是老百姓不懂告，也不是复议机关设置太复杂，主要是老百姓感觉复议机关没用，律师也会建议‘不如直接上法院’。”
资料图。图源：南都图库
臧建律师认为，“规定复议机关在复议维持时应作共同被告”是2014年《行政诉讼法》修改的一个重大变化。修法前，复议机关如若维持行政行为，在复议申请人起诉至法院后，复议机关不必当被告，若改变原行政行为则要当被告，这可能致使复议机关产生“多一事不如少一事”的心态。但“行政复议双被告制”改变了这一现象，无论维持或改变，复议机关均要与行政机关充当共同被告，“以此倒逼行政复议机关认真履行职责，进而提高行政复议的纠错率和公信力。”
而复议成功率的提高，也可能会进一步鼓励当事人选用行政复议的方式维权，并导致案件数量的大幅度增加。从这一角度看，“行政复议案件数量的增加，具体原因比较多，但一定程度上也可以说明民众依法维权意识不断增强，对行政复议的信任度有所增加，深圳解决行政争议的渠道也是畅通的。”
要更全面地看待深圳行政复议工作的质与效，仍需从更多方面去考量。白皮书披露了几项关键的数据：
· 2022年，全市行政复议直接纠错率（以撤销、变更、确认违法、责令履行等方式结案）为7.71%。
· 全市调解和解成功率（经调解，公民、法人、其他组织撤回复议申请，以终止方式结案）为26.25%。
以此计算，深圳市行政复议综合纠错率近34%。这一数据意味着，全市各级复议机关较好发挥了其内部监督功能——也即是对行政机关不护短、不包庇，切实提升依法行政水平。
· 2022年，深圳市本级新收行政复议案件5048宗，经行政复议后，当事人仍不服行政复议决定继续起诉至人民法院的案件517宗，占10.2%；败诉4宗，败诉率0.39%。
这意味着，将近90%的行政复议案件在复议阶段得到有效化解，行政复议“减压阀”作用日渐体现。0.39%的败诉率，可从侧面显现复议案件办理质量高、准确率高。
白皮书评价，深圳全市行政复议机关不断加大对违法或不当行政行为的监督纠错力度，敢于“刀刃向内”，推动依法行政水平再上新台阶。一个值得注意的案例是，2022年，某区复议办（设在区司法局）撤销了该区司法局作出的具体行政行为，真正实现了“自我纠错”。
行政复议数据里的政府行为
化解行政争议、监督依法行政，可以说，行政复议是行政机关是否依法行政的“镜子”。通过对复议案件的审理，可以发现行政机关在执法和履职时存在的问题、不足，也可依此观照各区各部门的依法行政水平。
在深圳，哪些部门被“复议”最多？又为何被“复议”？
深圳市行政复议网上服务平台。截图自：深圳市司法局官网
白皮书显示，2022年，深圳全市行政复议案件主要集中在市场监管、公安交警、住建和人力资源保障等4个职能部门，占全市行政复议案件超8成。相较往年，公安治安方面以及住建、人力资源保障、交通运输、规划和自然资源、生态环境、司法行政等领域的案件明显上升。
从案由分析，公民、法人、其他组织不服行政机关对其投诉举报的处理、行改处罚、行政确认位居前三。值得注意的是，政府信息公开类案件呈现增多的趋势，由2021年162宗上升至2022年的273宗，同比增长68.5%。
“全市行政机关在作出具体行政行为时仍存不足。”白皮书指出。诸如，仍存在法律适用错误的情况；仍存在主要事实不清、证据不足的现象；仍存在“重实体轻程序”的现象；行政机关仍存在作出行政处罚时自由裁量不当的情况。
为此，复议机关通过个案纠错以及复议建议书、复议意见书等方式，对行政机关的有关问题提出意见建议，2022年共制发行政复议建议书33份。同时，针对政府信息公开、市场监管、街道综合执法三大类行政复议案件集中存在的问题，深圳市复议办进行归纳总结、提出改进建议，形成类案研判。
据白皮书介绍，下一步，深圳将继续发挥行政复议自我纠错的内部层级监督作用，持续加强行政复议信息化和规范化建设，诸如进一步优化完善“深圳”APP网上复议模块功能；探索行政争议多元解决机制，健全行政复议与行政诉讼衔接机制。
另值得一提的是，深圳将全面组建市、区两级行政复议委员会，建设全市复议机关共用的行政复议专家库。“这将是一个重要改革，值得期待。”臧建律师说，“通过汇聚各业务条线专家学者等多方面‘智库外脑’力量参与行政复议案件审理，能进一步提升行政复议的工作质效和公信力。”
采写：奥一网基层治理研究员 林少娟