行政事业单位财务管理的盲区，也就是由于财务管理的局限，监管不易涉及，容易聚集问题的地方。审计工作中如果忽视这些盲区，会影响了审计工作质量和效果，形成审计风险。本文从“小金库”的定义出发延伸讨论行政事业单位财务管理盲区,这些盲区不仅包括小金库。本文延伸讨论行政事业单位存在哪些财务管理和审计盲区以及审计如何应对，消灭盲区。

一、从小金库说开去

（一）小金库定义的要素

“小金库”的存在严重影响了财务信息的完整性，更重要的是，“小金库”有腐败风险。根据相关文件，小金库本身包含以下几个要素：一是违反法律法规或其他规定，二是未列入本单位财务账或预算管理，三是各项资金及其形成的资产。

（二）定义小金库的相关文件

根据国务院办公厅国办发［1995］29号文转发财政部、审计署和中国人民银行《关于清理检查“小金库”的意见》第二条规定：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属“小金库”。

2009年中共中央办公厅国务院办公厅印发了《﹤关于深入开展“小金库”治理工作的意见﹥的通知》（中办发〔２００９〕１８号）规定：“违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入治理范围。”

中共中央纪委、监察部、财政部、审计署联合出台了《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发〔２００９〕７号），规定“违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入治理范围。”

（三）延伸理解小金库-财务管理的盲区

小金库实质上属于行政事业单位财务管理和盲区。但财务管理的盲区，不仅仅包括严格符合定义的小金库。我们需要针对小金库定义包含的要素，广义地理解盲区，发散地寻找盲区。

第一项要素是违反法律法规或其他规定。但实际业务中，一部分符合法律规定的不在账资产，实质上,也是类似小金库行政的账外资产，会造成财务管理的盲区。例如，本单位划拨给下属单位的物资，便不需要在本单位账面体现，但实际上本单位仍然可以通过控制下属单位来控制这批物资。或者，租入的固定资产，权属不在该单位，也不会在财务账上体现该固定资产，但对这项固定资产的使用和产生的收益，也在财务管理和审计范围，容易成为盲区。

第三项要素是各项资金及其形成的资产。但实际业务中，并不一定先有资金后形成资产，一开始私存私放的，可能本身就是资产，如未入账的其他单位划拨的固定资产、物资或其他方式取得的其他实物等等。另外，债务如果不在财务账上体现，也属于管理的盲区。例如已交付给被审计单位的工程，如果尚未结算开票，这部分应付款项，就不会在财务账上体现。

二、行政事业单位财务管理和盲区及管理方式

以下分类讨论行政事业单位财务管理的盲区及整改方式

（一）资金来源多样化的盲区

行政事业单位的资金来源以国家财政拨款为主，如果存在其他来源，这些其他来源的资金容易形成盲区。而财政拨款收入根据来源不同，也存在政府主管部门向下属单位转拨财政款，同级政府其他部门横向转拨财政款、非同级政府部门跨级拨付财政款等多种类型。由于来源不是同级政府财政部门，这类资金收入经常在其他应付款核算。支出时，财务会计对应科目也是其他应付款，如购买固定资产则无法入帐。预算会计也没有分录。实际使用该资金的单位，不对这部分资金进行预算帐务处理，形成了财务管理的盲区。

行政事业单位需要通过规范财政预算管理来应对这类盲区。一要应尽量减少这些特殊的复杂的拨款方式。由实际使用该资金的基层单位，作为资金使用主体编制预算，再汇总形成主管和上级部门的预算，而不是由不实际使用该资金的主管或上级部门编制该预算。同样，资金支付也应由财政部门直接拨到实际使用的单位。二要财务核算准确。不要将非同级财政拨款（预算）收入在往来款核算。不实际使用的该资金的主管或上级部门转拨资金，转拨单位可以在往来核算。

（三）不正确的财务处理造成的盲区-储值发票直接费用化，以开票作为收入依据，例如加油卡、公交卡

目前的预算体系较强调收和支，容易忽略资产和负债。如果不正确的财务处理通过支出将资金转为了其他资产，也有可能脱离监管。储值卡在储值时提供发票。错误的账务处理会直接将储值款作为支出入账，之后对储值卡以台账核算，造成了财务管理上的盲区。公交卡、加油卡等都容易产生此类问题。

行政事业单位需要从思想上和制度上应对这类盲区。思想上要理解新政府会计制度不仅核算财务收支，还要核算资产。必须对储值卡以资产形式也就是预付账款核算以消灭财务管理的盲区。

（四）财务职能局限造成的盲区-高值耗材，固定资产及其出租收益，加油卡，公交卡。

行政事业单位中，存在大批高值耗材的单位不多，主要是医疗、科研相关的事业单位。高值耗材的财务管理容易存在已领代销的现象。采购的高值耗材，往往在需要使用的业务科室领用后，财务系统全数出库。而业务科室保管的台帐并不规范，财务系统和业务科室都不能反映耗材的真实消耗。

行政事业单位需要从思想上和制度上应对这类盲区，一是在思想上是让财务部门以及单位内其他部门明确意识到，财务部门核算的，不仅仅是财务部门管理的资产，而是整个单位管理的资产。耗材/固定资产等虽然不由财务部门保管，但也要在财务账上体现。二要在制度上保证部门间信息共享。高值耗材由业务部门保管，但变化信息必须由财务掌握。可以通过构建高值耗材信息化系统对高值耗材进行全过程管理，或加强台帐管理，保证台帐信息共享。但要防止使用部门和财务部门对高值耗材的登记核算形成信息孤岛。领用科室的二级消耗明细帐。

（五）不同法人主体造成的盲区-工会经费、党团经费、食堂经费、下拨协会经费。

行政事业单位财务部门往往掌握多个财务账套。包括公会、食堂、党费账户、下拨协会经费等等。这些账套属于不同法人主体，容易漏掉。为应对这类盲区，行政事业单位要做好审前调查，摸清自身账套数，搞清楚每个账套的作用。

三、行政事业单位审计如何应对财务管理的盲区

（一）关注可能存在的被审计单位控制的其他法人实体

在审计计划和实施阶段，通过网上工商登记等外部渠道查询审计期间存在，被审计单位下属、事业单位、分子公司、协会学会及其他关联单位。现场应查询被审计单位财务记账软件的所有账套，看被审计单位财务实际管理哪些单位的账套。

（二）关注可能存在的被审计单位控制的不在账资产

关注是否存在不在账资产和财务账不产生收益的闲置资产。再关注这些资产的台帐，资产用途，是否产生收入，收入是否形成账外资产。例如，可以对保险柜进行不事先通知的盘点，检查现金和有价证券情况；又例如，如果被审计单位存在大量房屋土地，要通过台账掌握哪些自用哪些出租，再和出租的收入相核对，看有没有出租的土地房屋没有形成收入的情况。还可以随机清查实物资产，包括保险箱里的物品，工程现场的物资等等。

（三）关注支付给下级行政事业单位的付款和往来款特殊的项目

支付给下级单位的付款和往来款，要按照实质重于形式的原则，追踪下级单位或者实际使用资金的单位，如何支出该资金，记账是否正确，支出是否合法合规。

（四）认真查阅被审计单位的会议记录

在审计计划和实施阶段，通过查阅被审计单位的会议记录，可以从中获取有益线索。尤其关注被审计单位会议记录中不在财务帐上体现的事项，如托管某法人实体等。

（五）关注盲区产生的原因和可能造成的风险

行政事业单位审计需要关注盲区产生的客观上和主观上的原因，尤其是主观上的原因。因为行政事业单位管理上的存在盲区不会必然产生问题。而主观上的原因除了财务核算方法的局限之外，往往和违规风险高度相关。（作者：徐熊伟 单位：北京市石景山区审计局）