“两山”也能进超市买卖？
——关于借鉴“两山银行”模式盘活农村资源要素的路径思考
文丨望甜 王莹
建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是实现乡村振兴的关键环节。中共中央、国务院《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》指出，“要推进生态产业化和产业生态化，加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”。为加速乡村振兴，促进城乡融合发展，各地探索了许多实现“两山”转化的成功经验，特别是浙江省实施的“两山银行”模式，更具有典型示范意义。
在借鉴“两山银行”模式的基础上，可以结合实际，配套推行“两山超市”模式，打造省、市、县三级农村土地、闲置设施等资源信息发布、交易平台，推动“两山”实践更快更好转化。
乡村振兴面临突出问题：
涉农资源难以盘活
城镇化水平不高，盘活涉农资源面临资金困难。一些地方县域经济不强、县城和中小城市人口聚集能力不足、农业“三化”总体水平较低。经历过上一轮密集投入的扶贫建设后，许多地方乡村振兴面临的最大难题是资金困难，涉农资源引不来“金凤凰”，吸引不了资本和人力资源。
土地资源难以资本化，规模效应难以发挥。土地资源是与劳动、资本并列的三大基本经济资源之一，也是与劳动资源并列的两大原始资源之一。对于我国大多数农村地区来说，土地是最大的资源，甚至是唯一的资源。目前农村的土地资源多但无法资本化，而且散、碎、小，难以发挥规模优势。加上农业从业人员日益老化，知识结构和运用新技术的能力跟不上发展要求，导致农业生产率和农民收入难以提高。农业产业的规模和品牌跟不上去，产业就难以兴旺。农村大量土地和房屋资源闲置，无法为农民带来收入；资本入局面临障碍，土地流转费时费力，想投资农业领域项目又没有合适的渠道和产业；乡村营商环境不理想，一些村集体组织能力、市场经验不足，缺乏和资本打交道的经验，以及适应新发展的能力。这些具体问题，导致资源配置不合理，土地资源难以资本化。
建设“两山超市”具备现实必要性：
实现城乡资源要素自由双向流动的低成本路径
打通“两山”转化路径，浙江探索“两山银行”新模式。浙江湖州、安吉、丽水等地对“两山”实践开展了大胆探索，利用“两山银行”参照商业银行运作模式，将零存整取的概念延伸至生态资产资源开发领域，采取分散式输入、集中式输出的模式，把碎片化的生态资源进行规模化的收储、专业化的整合、市场化的运作，把生态资源转化为优质的资产包，从而实现“两山”正规优质高效的转化。以浙江安吉为例，当地利用“两山银行”储备的重点项目有108个，总计划投资超200亿元；储备存量建设用地约2000亩、集体经营性建设用地约5000亩、林地10万余亩、水域约1平方公里、闲置农房200余幢等；统一招商“两山”项目24个，盘活闲散存量用地262亩；成功转化文旅融合、闲置资源盘活等项目19个。
县域经济实力有限，“两山超市”模式更实用。全国很多“两山”实践地区在中西部山区，都是刚刚脱贫的深度贫困地区，生态环境虽然好，但县域经济落后，市场化程度很低，地方政府国有企业和银行资金实力和现金流还不足以支撑收储大量规模化的农业和生态资源。鉴于这些情况，可以借鉴“两山银行”的运作经验，建立“两山超市”这种“实体+虚拟”共存的资源整合变现模式。
“两山超市”符合很多地方实际。“两山超市”，是指在农村各类资源确权以后，地方按照乡村振兴发展规划，将不同的生态资产分类评估，按不同的经营年限明确租赁使用权价格，利用国有公司整合平台，通过互联网发包引资。“两山”产品可大致分为大宗农用土地类、林果资源类、集体建设用地类、生态旅游片区开发类、碳汇类，以及个体闲置住宅带土地类等。在线上“两山超市”中，这些生态产品不仅有明确的使用权价格，也有其详细信息，包括地址、面积、土壤状况，以及适合开发的产品方向，甚至可以实现远程直通视频了解情况。任何具备资金实力的企业或个人，在不改变土地用途和土地性质，符合地方规划的前提下，均可在“两山超市”直接线上购买、竞拍开发这些“两山”产品。购买大宗土地或林特资源从事农林业开发的，每年要完成政府规定的最低生产任务，不能造成土地荒废，总体上要符合一号文件要求和县域的发展规划。
“两山超市”可以较低成本实现农业和生态要素的市场化过程。当“两山超市”的产品被拍下以后，政府主导的“两山银行”便以最快的速度实现该产品国有化收购和抵押，然后再将使用权出售给买方，办理好相关手续和合同契约。“两山银行”甚至可以用买方的预付款来支付农户的部分抵押款，最终也能以使用权售款来支付或者按年度支付农户的抵押款，这样能够很大程度节约现金流，盘活各类资源，同时还可以获得丰厚的利润，以保障农民权益。如果是建设类或旅游开发类项目，农户和村集体除使用权抵押款外，还可以享受一定的项目分红。为推进城市化和消化房产库存，对农户的抵押款可以优先支付购房票，用于农民进城的买房，更快推进城镇化。
“两山超市”的实施过程
推行“两山超市”具有充分可行性：
五方面优势助推乡村振兴和县域发展
相对于纯国有资本的“两山银行”，采取“两山超市”操作模式相对而言具有更大优势。
“两山超市”能够充分发挥市场机制作用，更好更快地实现各类资源要素低成本有效配置。“两山超市”给买卖双方打通了信息和流动渠道，而且是先市场化再收储，不会占用资
金，“两山银行”则给双方建立了信任机制和法制保障。通过用纯市场机制来推进绿水青山逐步变现，不仅更节约资金，也更符合经济发展规律；不仅有利于农村发展，也更有利于城市化进程。
“两山超市”的集中化租赁土地是实现农业产业化、规模化、品牌化发展的重要途径。对农村地区来说，“两山超市”和“两山银行” 的推进将广大的土地资源和农户闲置的住房、林地等资源变现，不仅可以增加农民收入，更是撬动大量社会资本进入农村地区，实现乡村振兴、产业兴旺和农业基层设施提升的重大机遇。对于农产品，资本远比农户更知道什么方向更优，什么产品更受市场欢迎，怎么种植怎么培育更能提升产品品质，他们也有更好的销售渠道和平台。规模化种养殖也有更低的成本、更高标准，更容易发挥出品牌效益。
“两山超市”是提升城市化进程的重要手段。我们已进入城市圈发展突破阶段，急需提高中心城市及城市圈的人口聚集力。同时，农村居民也大都希望进城享受到更好的公共服务。但进城既需要钱，也需要心安，大多数农户不愿放弃老家的一亩三分地和老房子。“两山超市”和“两山银行”就可以解决这个问题，既给了老百姓进城安置需要的货币，又给了可以重返家乡养老的稳定预期。人口向城市迁移聚集，农村实现规模化经营，城市化水平不断提升，能够同时提升农村和城市的经济效率，实现农村和城市的良性互动。
“两山超市”有助于乡村节能减排、实现绿色低碳发展。一方面，城市和农村都有大量的空置房、闲置房；另一方面，农村人想进城却买不起房，而城市不少人群向往农村好的生态养老和居住环境却难以实现。打通渠道以后，不改变双方的身份，但通过“两山超市”置换，不用新建房屋，不改变房屋和土地的所有权和资格权，却低成本实现了要素互通，甚至还可以探索出一条创新的“康养”农旅融合发展模式。这也符合2022年中央一号文件中“立足村庄现有基础开展乡村建设，不盲目拆旧村、建新村，避免无效投入造成浪费”的精神。另一方面，在减少建设和减少排放的同时实现了社会经济更优发展，也符合生态环境保护和绿色低碳发展的大方向。
“两山超市”是低成本高效率的招商引资模式，也是优化营商环境的有效路径。“两山超市” 信息的公开透明，可以杜绝寻租和公共利益受损。资本不用花大量时间和精力与各级政府层层打交道，也不用担心和农民打交道的长期信任问题和资本投入的时间保障问题。资本在“两山超市” 购买或拍卖想要开发的土地或建设资源，就像在网上购物一样简单。如果拍卖成功，在规定工作日时间内，直接到“两山银行”办理合同契约手续，交付尾款即可，甚至无须和物主认识，可以极大地节省资本的时间成本。政府主导的“两山超市”和“两山银行”充当了租赁和抵押最重要的信任中介和法制保障，这也是资本进入农村最担心的问题。有了放心的环境和银行信誉，资本就能放心开发，村民也能放心把闲置资本租出去。
推行“两山超市”要注意的问题
强化顶层设计和分类指导。把基础性工作做在先，合理审慎完成各类资源的确权与初步定价，做好资源盘活规划和乡村发展规划，把粮食安全和耕地安全放在首位，以发展农业产业化和现代化为目的，兼顾各类农旅融合项目、高端民宿开发、康养等项目的发展，围绕实现乡村振兴来包装各类“两山”项目。
合理设定利润和杠杆。“两山超市”主要是为了吸引更多资本进入农村，实现乡村振兴和农业现代化发展。因此，生态资产类产品的价值要与实际市场价值相符，不可定得过高，“两山银行” 所收取的中间费用和利润也不宜过高。同时，银行的信贷支持也更科学合理，以免短时间内造成投资过热，防止形成投资泡沫。
坚持“自愿同意、试点先行，逐步扩大、容错纠错”原则。妥善引导公众参与，实现各类资源集约高效整体化租赁。逐步探索，试点先行，以确保粮食安全、土地规模化租赁和片区整体开发为先，逐步扩展到散户的闲置非唯一性住房、土地及其他各类生态资源。由于这个做法还在不断探索中，在具体操作中应设有容错机制，允许一边推行，一边完善。
（作者单位：望甜，湖北汽车工业学院经济管理学院；王莹，湖北省十堰市生态环境局。原标题为《借力“两山超市” 加速乡村振兴》）
来源：《中国生态文明》杂志2023年第1期