来源：《中国社会科学文摘》2023年第1期P94—P95
作者：杨雪冬 陈晓彤 单位：清华大学政治学系 北京建筑大学建筑与规划学院，摘自《中国人民大学学报》2022年5期，罗浩摘
国家治理现代化的空间路径有两层含义：一是要将国家治理现代化视为国家权力从以领土为基础的辖区空间向不断分化的社会空间、精神心理空间扩展覆盖，以实现理想秩序的过程；二是要将国家治理所追求的固定化、统一化、具体化与治理对象的流动性、多样性和自主性取向之间的关系作为国家治理现代化必须面对的基本矛盾，加以理解、把握和剖析。
现代国家的出现，带来了空间与治理关系的革命。从领土角度将人类的统治系统分为四类：第一类是以依靠血缘亲属关系建立起来的部落；第二类统治系统不需要固定的领地，比如游牧部落；第三类统治系统尽管有相对固定的领地，但没有相互排斥的领地边界意识，比如帝国。第四类是基于领土的统治系统，只有现代国家才是这样一种建基于有明确边界的领土之上的统治体系。这样的统治体系存在两个根本性空间分野，即公共领域与私人领域、国内领域与国外领域。
国家作为国际承认的领土范围内的合法最高治理主体，承担起包括国防、经济发展、社会福利和平等、文化凝聚等诸多职能，是无所不包的具有漩涡效应的“容器”。在这些职能发展的过程中，现代国家对领土空间内事务的治理具有五个鲜明特征：
第一，集中化。国家权力的集中化，首先是因为国家通过各种方式消除了领土范围内各种政治实体对国家权力的竞争，并将经济、社会、宗教等类型的组织纳入国家制定的规范之内，使后者成为功能单一的非政治组织。在政权结构上，尽管因各国国情不同产生了集中制和联邦制两种政权组织类型，但是中央政府都是各自国家主权的唯一代表，掌握着国家最为核心的权力，如国防、外交、立法、税收等。通过运用这些权力，确立了中央的权威地位，掌握着国家治理所需的主要资源，如重要法律的制定、合法性裁判、财政收入分配、武装力量的调整等。
第二，统一化。马克思主义理论认为，现代国家的基本特征是“拥有统一的政府、统一的法律、统一的民族阶级利益和统一的关税的统一的民族”。治理权力的集中，必然会要求统一的治理，因为这有利于权力的行使，可以克服领土范围内因地域、文化、发展水平等多种因素造成的差异化对集中化权力实施的制约。在这个意义上，追求同质化是国家治理的内在倾向。治理的统一化是通过四种途径实现的。（1）法律的统一。国家制定的各种法律在全国范围内实施，覆盖到每一个社会成员，成为调整各个领域关系的首要规则，原有的礼俗、习惯以及道德等长期存在的规则成为配角或补充。（2）治理标准的统一。治理标准既包括度量衡、时间等生产生活中使用的基础性测量标准，也包括各个领域中需要得到国家审核批准的认证、许可以及技术指标等。（3）公共服务的均等。领土国家也是国民国家，领土范围内的全体国民享有同等的社会经济权利，应该得到平等的公共服务。（4）文化认同的凝聚。尽管现代国家是所谓的民族国家，但没有一个国家是纯粹的单一民族国家。
第三，渗透化。国家治理是不断向全社会各个方面渗透的过程，力图使不同的社会行为者纳入国家构建的思想与行动的秩序之中。国家治理的渗透是通过两个渠道实现的：一是作为“最高协调者”推动社会分工的深入，使个人和团体在社会分工中找到自己的位置，在相互交往中按照规则履行自己的职责。越来越多的人的行为一定要相互配合；行政的组织愈益精确、愈益严格地加以通盘安排，以使单个人的行动在其中完成其社会职能，由此形成了对个人进行调节的机制。这种机制不仅包括个人有意识地自我控制，还包括一种“自动的、盲目工作的自我监控机制”。二是通过集中和传播信息，用抽象的知识系统替代地方性和个人化的认知系统，为社会提供普遍意义上的理念引导和标识系统，从而使国家与每一个个人紧密联系在一起。
第四，去暴力化。国家对暴力工具的垄断，必然会导致国家治理过程中的去暴力化。一方面，国家作为暴力的垄断者，对社会成员具有天然的威慑力。这种威慑力成为国家治理的有力支撑，不仅降低了国家治理实现的成本，而且减少了暴力使用的范围，弱化了暴力行使的任意性；另一方面，在人民主权的原则下，国家对人民利益代表身份的宣称，决定了国家使用暴力的针对性和有选择性，不是广泛施加给全体国民的，而是主要针对那些国家治理秩序的破坏者或威胁者，尤其是来自外部的威胁者，这样，“军事从直接介入国内事务中撤离出来”，国家对暴力手段有了根本性有效控制。
国家治理的去暴力化带来的是国家治理柔性力量的发展，比如道德、意识形态、教育等机制在国家治理中越来越具有基础性、支撑性作用。通过这些柔性治理机制，国家将管治拓展到社会活动与个人生活的各个领域和角落，塑造了社会个体和组织按照既定的规则来调整自己思想和行为的习惯，既减少了越轨行为，也强化了国家动员资源与集体行动的能力。
第五，辖区化。主权原则首先在形式上确保了国家对于领土空间内的各类事务独享管辖权，从而从理念和方式上将国内治理与国际治理分割开来。在国内事务中，国家是通过划分治理单元和区分治理责任的双重方式展开治理活动的，形成了由各层级地方和不同职能部门组成的覆盖整个领土范围的网格状治理格局，也产生了两种不同形式的治理空间：基于地域的治理空间和基于职能的治理空间。地域空间是通过行政区划划分出来的，有不同行政层级和地理尺度的治理单元。各个治理单元都有自己明确的管辖边界，有明确责任的治理主体。无论是治理主体的地位、责任，还是辖区边界，通常都有法律规定。即便是在现代国家中，地理意义上的治理单元划分也有其历史沿革，这在很大程度上决定了地方之间治理传统的差异。职能空间是随着不同部门承担的职责划分而形成的，是超地域划分的。
国家治理下的领土空间虽然是一个整体，并且被国家想象为有单一的、垄断化治理的对象，但实际上，在领土空间内部，从来就存在着不同尺度、不同类型的空间形式，每一种空间形式的形成，都可能不是国家意志安排的，并追求着非国家规定的治理秩序。这就使得强调治理的同质化、统一化的国家，始终要面对领土空间内不断衍生而成的多样化空间及其带来的多样化的秩序诉求。
就国家治理体系本身来说，有三个原因直接决定了国家治理的碎片化及其显示程度：
第一，国家治理“分而治之”原则的制度化、组织化。在领土范围内，国家权力也是通过划分管辖边界、分割治理权责的方式来实施治理的，由此将领土划分为不同层级的行政空间，每个空间都有一套完整的治理体系，承担着对辖区内务类事务的治理责任。
第二，国家治理资源和能力分布的不均衡状态。治理资源指的是一个国家掌握并可用于解决公共治理问题的资源总和，既包括财力、技术等物质资源，也包括官员队伍、社会组织等人力资源。治理能力指的是治理主体将治理资源与治理制度机制结合起来，更有效解决治理问题的能力。与传统国家相比，现代国家汲取资源、动员资源、配置资源以及运用资源的制度化能力大大加强了，掌握的治理资源也大大丰富了，但是治理资源分布的不均衡是一个国家治理的常态。
第三，治理主体行为选择的内向性。国家治理是通过分布在不同层级、不同部门的主体实施的，这些治理主体在行为选择上具有先天的内向性。所谓内向性，指的是治理主体在行为选择时首要考虑的是自己的权力和合法性来自所处的治理空间，而不是外部的治理空间，在议程排序上会优先选择内部治理问题，在治理资源投放上会更侧重直接影响自己地位的治理对象或主体的诉求。这样，围绕每个治理主体就形成了一个个以自我利益为中心的治理集合，进一步分割了已经碎片化的治理体系，提高了协调治理关系以及跨区域、跨部门配置治理资源的难度。
在这个治理超载的时代，国家治理的现代化，不仅需要提升国家动员配置治理资源，弥合碎片化治理体系，更需要国家在国内治理和全球治理中，更加主动地开放，在不同空间中，共同维护不断演化生成的公共空间中的治理秩序。只有这样，才能在多样化的空间中，建构出范围更大、更有包容性的公共空间，实现从以国家为中心的单一治理秩序向由国家引领的多元治理秩序的转化，真正实现从统治到治理的现代化转型。