编者按
为切实落实“三孩生育政策及配套支持措施”的决策，各地积极探索生育支持方案。近日，四川省卫健委印发《四川省生育登记服务管理办法》，取消了对登记对象是否结婚的限制条件，将生育登记的重心转移到生育意愿和生育结果上来，回归人口监测及生育服务本位。党的二十大报告强调，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。本文作者就生育休假及生育保险政策这一议题，提出了一套完整的政策及服务实施方案建言。
■ 庄渝霞
生育保险政策是生育配套支持措施的重要内容，为切实落实“三孩生育政策及配套支持措施”的决策，各地积极探索生育支持方案。近日，四川省卫生健康委印发《四川省生育登记服务管理办法》，取消了对登记对象是否结婚的限制条件，将生育登记的重心转移到生育意愿和生育结果上来，回归人口监测及生育服务本位。党的二十大报告强调，优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。笔者将就生育休假及生育保险政策这一议题，提出一套完整的政策及服务实施方案建言。
科学制定生育休假，明确工资补偿归口
中央号召“严格落实产假、哺乳假等制度，支持有条件的地方开展父母育儿假试点”，各地探索存在一些不足。
尚未明确各类生育休假的边界和作用。我国生育休假有产假、哺乳假、配偶陪产假、计划生育手术休假、生育并发症休假及育儿假等。从当前各地育儿假试点来看，29省分别出台了5~20天的育儿假，更类似于儿童临时照料假；有的将育儿假与产假、配偶陪产假、哺乳假混淆在一起制定，没有清晰界定各类生育休假的边界；有的没有明确生育休假是由父亲还是母亲使用。
尚未厘清各类生育休假工资补偿的支付归口。目前，各类生育休假工资补偿的最大盲点是，生育保险费用社会统筹不够彻底化，各单位只对本单位女职工生育负责的单位负责制做法再次出现。大多数省份生育保险基金仅支付98天产假，延长的产假被视为出勤并由用人单位支付工资。大多数省份的配偶陪产假和育儿假也是由用人单位支付工资。
笔者建议全国各地统一生育休假及津贴待遇。
第一，清晰认知各类生育休假的边界和作用，这是地方完善生育休假的前提条件。一般而言，保障妇女生育康复的产假，时长不少于14周。便于父亲照顾分娩前后的母婴的配偶陪产假，时长较短。产假结束后，父母申请照顾婴幼儿的育儿假，在发达国家的时长为几个月至3年不等。因儿童生病等突发原因请假照顾儿童的儿童临时照料假，各国时长长短不一。母亲在哺乳期的哺乳假计入劳动时间。
第二，明确规定各类生育休假工资补偿方式，实现生育保险费用社会统筹彻底化。从国际经验来看，由强制性生育保险基金、医疗保险基金或公共基金而非用人单位支付各类生育休假津贴是大势所趋。建议全国统一规范，进行政策衔接，将延长的产假、配偶陪产假、育儿假全部纳入生育保险，工资补偿由生育保险基金名下支出，推进生育保险费用社会统筹彻底化。
健全生育休假用工成本分担机制，保障女性就业合法权益
生育休假用工成本不仅指产假、生育医疗费用、生育津贴等直接成本，也要考虑临时替工间接成本，以及抚育可能带来的劳动生产率下降等隐性成本。当前，女性生育休假时长远长于男性，特别是有些地方一味延长产假，并采取由用人单位负责延长产假工资补偿的做法，把女性生育成本推给用人单位，无疑会加重用人单位特别是企业对女性就业的歧视，为了保住就业机会，女性就会选择少育甚至不育。
为了同时解决生育休假用工成本重及引发的女性用工歧视现象，建议如下：
一是推进生育保险费机制改革。改变由用人单位独自承担生育休假用工成本的做法，推进“用人单位+职工+政府”三方共担生育保险费的机制改革。
二是重视出台“产假+育儿假”捆绑方案。具体操作为：以一周岁婴儿由父母照料为目标，以男女休假时长相等作为实施要求，以落实父亲育儿假作为突破点，采取低、中、高方案逐步推进，塑造男女共同育儿风气，助力就业性别平等。
三是在生育保险政策中增加“工作保留”的条例。即保障女职工休完产假后返回原单位的权益，减少女职工因生育中断就业的现象，保障女性就业连续性和稳定性。
生育保险单设险种，保障政策可持续发展
应“继续做好生育保险的生育医疗费用、生育津贴待遇等保障”的要求，对生育保险待遇内容、覆盖对象、基金运作和政策可持续性笔者提出如下建议：
第一，生育保险单设险种。建议生育保险仅保留产假和生育津贴这一内容，实行单独缴纳、列支和运行，独立于医疗保险，同时纳入配偶陪产假、父母育儿假及相应津贴，为就业者生育休假及工资补偿提供制度保障。
第二，拓宽生育保险覆盖对象。除了女职工，生育保险还应纳入三类人群。一是男职工，用人单位已为其缴纳生育保险费，其生育休假也应纳入；二是灵活就业人员，应解决缴费渠道、资格设定和待遇水平三个问题；三是未婚生育就业人群，上位法劳动法、社会保险法、妇女权益保障法以及《企业职工生育保险试行办法》都没有将生育保险待遇与婚姻挂钩，地方法应及时修订，保障该群体的权益。
第三，维持生育保险基金可持续性。各类生育休假及相应津贴支出，给生育保险基金可持续性带来新挑战。应按照缴费率、生育人次、津贴名目、津贴期限、津贴水平等影响因素进行测算，建立科学动态的缴费机制。
第四，进行性别平等目标评估。生育保险费用按照男女职工工资总额一定比例进行社会统筹，是为了平衡用人单位用工成本，以促进就业领域性别平等。评估“促性别平等社会目标”的实现，应论证生育休假时长、相应津贴补给率及工作保留时长，对女性就业保护、母亲健康和婴幼儿健康的三重保障效用，制定合理的生育休假组合方案。
扩展职工生育保险，探索全民性生育医疗保险
2022年8月16日，国家卫健委等17部门联合发布了《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，其中提及女职工、灵活就业人员、未就业妇女、失业妇女等各类群体生育保险待遇的推进目标，涉及医疗保险、生育保险、失业保险等险种。建议部署如下任务：
第一，探索全民性的生育医疗保险。对生育保险中的生育医疗费用和生育津贴待遇二者进行有效分离，将生育医疗待遇，包括生育医疗费、计划生育手术费、生育并发症等，从生育保险中剥离出来，全面纳入医疗保险。
第二，探索灵活就业人员、单身未婚女性等特殊群体的生育保险，纳入职工生育保险。一是出台灵活就业人员享受生育保险待遇的全国性规范文件，建议各地重点做实生育保险待遇中生育津贴，即产假工资补偿部分。二是为未婚等单身就业女性提供生育保险待遇服务。
第三，城乡未就业和失业女性生育保障。“城乡居民医保参保人生育医疗费用保障”除了将城乡居民生育纳入医疗保险，提高费用报销比例外，还应提供生育补助和生育救助，并发展为面向全民的生育保障。一是加强公共卫生医疗服务制度化、均等化和标准化建设，提高生育补助额度。二是完善医疗上的生育救助。将生育并发症等风险事件纳入医疗保险，提高给付率。对“两癌”高发趋近年轻化以及被威及的“生育力”保存进行专项研究，推进合法进程并提供救助。三是提供生活上的生育救助。为因生育失去就业机会或致病致残、陷入生活困境的人群，提供一般救济或专门救济。
（作者为上海社会科学院副研究员）