来源：《中国社会科学文摘》2023年第2期P139—P140

作者：丁惠平 单位：江苏省社会科学院，原题《限制、准入与共治：中国社会组织治理的演变历程与未来走向》，摘自《学习与探索》2022年10期，王宁摘

20世纪80年代以来，随着中国特色社会主义市场化改革的逐步深入，社会领域的变化日新月异，其中以社会组织的兴起和发展最为引人注目。这种新的组织形式不仅有效整合了典型单位制趋于式微后释放出的原子化个人，而且在国家主导的社会治理中发挥着重要作用，成为社会治理共同体中不可或缺的主体之一。国家治理理念中的社会组织：角色认知与结构位置

从运行意义上来看，所谓“社会组织治理”实际上就是指“治理社会组织”，也即党和政府基于特定的国家治理理念对社会组织实施的一系列制度规范、机构设置和政策措施。总体而言，自中华人民共和国成立以来，党和国家治理社会组织的理念在不同的历史阶段呈现出差异化的内容和特点。

客观而言，从新中国成立到1998年，在近五十年的时间里，社会组织并未在国家治理体系中承担重要角色，也并未占据独立地位，即便不是作为被严格管控和限制的对象，也至多是以一种边缘性或辅助性的角色而存在。在国家治理理念中，对社会组织等制度性社会力量秉持的主要是一种“管理”的限制性思路。

进入21世纪后，在社会主义市场经济体制改革的带动下，社会力量持续发育，社会组织的数量出现大幅度增长，种类也日益多样化，在社会动员、灾害救助、环境保护、公共服务参与等方面发挥着越来越显著的作用。2007年，随着党的十七大召开，“社会建设”作为一个新的命题被提上国家治理议程，社会组织作为社会领域的重要组成元素开始在国家治理体系中崭露头角。2012年，党的十八大明确提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。

进入新时代以来，社会组织在党的重要会议和重要文件中频繁出现，多次被专门提及。尤其是国家治理现代化命题的提出，标志着党对社会发展规律有了新的认识，国家治理理念有了根本性转变。具体到社会领域，从社会管理到社会治理，从民间组织管理局到社会组织管理局，不仅标志着长期以来官民二分的治理格局走向消解，也预示着党的国家治理理念从之前刚性的、主体单一的、强制性的、自上而下单向度的管控型思维转向了更为现代化的、多元主体的、协商性的、平行互动的发展型思维。作为一种制度化的社会力量及组织形式，社会组织正逐渐从边缘走向中心，成为国家治理体系中必不可少的共治主体。社会组织治理的制度环境：政策内容与治理效果

社会组织治理的制度环境是一个涵括宏观理念、中观政策和微观机制的包容性概念，但若对之进行操作化处理，则主要由党的政策和政府的法律法规等文本性内容构成。具体而言，党治理社会组织的理念主要是通过党的各项政策和政府的法规条例来落实的，而各种层出不穷的治理机制创新实践也需要经由政策性文本和法律法规来进行确认、合法化和推广。党的政策和政府的法规条例主要体现为中共中央和各级党委以及国务院职能部门和地方政府相关部门发布的文件、意见、决定、办法、通知、规定、条例、细则等，也包括党的各级领导人的批示、指示、讲话、文章等。本部分将择取历年来社会组织领域重要的政策和法律法规进行分析，选择的标准主要依据以下两个方面：一是在全国性层面具有普适性的政策法规；二是在社会组织治理实践中为政策部门、社会组织和学界所重点关注的政策法规。

通过对上述具有内在逻辑演进的政策法规的解读，我们可以发现，自1949年以来，在不同历史阶段的国家治理理念主导下，社会组织治理大致呈现出“被取缔—初步发轫—无序生长—清理整顿—分类控制—嵌入性监管—接纳准入—参与共治”的发展历程。这表明在国家治理理念层面上，对于社会组织及其正向作用的认识日益深化、清晰，不再将社会组织视作必须予以严格限制的管理对象，而是国家治理体系和社会治理共同体中必不可少的主体之一，社会组织的结构性主体地位日趋显明；在宏观政策层面上，党和国家对社会组织的治理取向从“限制竞争，抑制发展”转变为“重点培育，优先发展”，这种转向从四类社会组织可以直接登记以及近年来政府持续加大购买社会组织服务的力度即可见一斑。

作为一种组织化社会的制度机制，社会组织在进入新时代后获得了快速发展，所处的制度环境发生了深刻改变，从“宏观激励、微观约束”转向“宏观激励、微观创新”的双向奔赴新阶段。社会组织作为多元共治主体的身份得到党和国家政策的确认，各种激发社会组织活力、培育发展社会组织的创新机制层出不穷，为社会组织（尤其是社会服务机构）的发展提供了持续的制度激励和资源供给。

社会组织治理机制：创新形式与制度效应

随着党和国家在宏观政策上持续释放对社会组织的“利好”举措，地方政府开始致力于创新社会组织治理机制，“宏观鼓励，微观约束”的结构性困境逐渐消解。综合相关实践和发展趋向，我们着重考察当前三种主要的社会组织创新培育机制和模式。

一是枢纽型社会组织建设。所谓枢纽型社会组织是指由政府部门认定，对同类别、同性质、同领域社会组织进行联系、服务和管理，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。这一创新模式的出现源于2008年9月北京市委社会工作委员会（也称“北京市社会建设工作办公室”）出台的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，其中提出了构建“枢纽型”社会组织工作体系的创新发展思路，并于2009年3月颁布了《关于构建市级枢纽型社会组织工作体系的暂行办法》，从而标志着以政府力量为主导、以行政机制为内核的社会组织培育模式的兴起。总体而言，枢纽型社会组织的建设并未能形成全国性的规模和效应。

二是政府购买服务。政府购买服务在中国的兴起源于2000年上海市卢湾区等6个区的12个街道依托养老机构开展居家养老试点的创新行动。政府购买服务机制的兴起充分体现了“自下而上”的地方探索与“自上而下”的中央政府确认推广的“上下结合”的演进路径，目前已经在全国范围内全面推广，成为政府支持和培育社会组织发展最主要的一种机制，不仅为处于初创期的社会组织提供了重要的资源支持，而且有助于引导社会组织围绕基本公共服务、社区自治、公众参与等关键内容提升专业性。不仅如此，政府购买服务俨然成为一根主线，串联起国家治理诸领域的多维度转型和变革。

三是以党建引领助力社会组织创新发展。长期以来，在政策界、实务界和学界普遍存在着国家与社会的二分法，这种思维方式已经不能适应现阶段国家治理的现实和需要了。随着两新组织的大量出现，“将政党带进来”的党建引领新思路逐渐深入人心。目前，在基层社会治理创新实践中，“党建引领社会组织创新”已经成为一个重要抓手，但是客观而言，多数实践将这一命题湮没在“如何在社会组织中发展党建”中，而未能从“如何引领社会组织高质量发展”的维度挖掘党建引领的根本着力点，只有“将党建的引领性与社会组织的专业性高度结合，才能保证社区服务的成效”。

综合观之，自党的十八大以来，中央在社会组织治理领域作出的重大决策部署是全方位的、系统性的，若从更长程和更系统的视角来看，这些决策既有历史延续性，也有顶层首创性。党的二十大中再次强调完善社会治理体系，并提出了方向性要求。可见，正是在党推进国家治理现代化的宏阔历程中，蕴含着中国社会组织治理的内在逻辑。而本文的目标就在于梳理和呈现中国社会组织治理过程中政治性、政策性和社会性交融与统合的内在逻辑，以有助于更准确地理解中国特色社会组织发展之路，并对社会组织的未来治理形成具有前瞻性的预期。