来源：《中国社会科学文摘》2023年第3期P118—P119
作者：蒋慧 单位：广西民族大学法学院，原题《数字经济时代平台治理的困境及其法治化出路》，摘自《法商研究》2022年第6期，刘鹏摘
在数字时代，如何对平台进行有效治理，尚未形成完整的思路。在经济法视角下作为规制受体的平台企业，究竟在哪些方面由平台自我治理，而在哪些情形下需要外部治理介入干预？如何衔接平台内部治理与外部治理？诸如此类问题，殊值探讨。
平台治理的视角转向与理论更新
现有关于平台法律主体定位的理论，不论是“守门人说”“公用事业说”还是“元规制说”，都是从不同视角观察到的具有一定合理性的学说，但始终都没有基于平台——这一企业组织——的本质形态而展开分析。因此，转向平台组织形态进行深入观察可以为规制平台提供不同的思路。基于系统论分析可得出平台现已自生成为独立运行的社会子系统，传统监管措施实质上是系统外部规制，仍无法协调系统内部与外部治理问题，需要进一步切入系统内部即平台内部。事实上，平台治理困境折射出的是平台私权与政府公权如何协调、公共性与社会性责任如何承担的问题。企业社会责任也可看作一种重要的治理手段，从外部监管转向社会责任治理以推动平台内部有效治理，才是符合平台企业发展与治理的应有规律。
从组织形式看，平台这种商业组织并没有多少特殊之处，恰恰是技术创新、技术赋能使其与众不同，带来诸多“创造性破坏”与“失衡的责任天平”。在平台运行中出现的责任异化与公共博弈问题日趋严重，人们对平台滥用能力优势的担忧日益加剧，对平台异化及公共博弈进行治理的要求不断增长。近年来，平台企业的社会责任缺失事件频发，广泛分布在消费者责任、员工责任、守法合规、责任治理、公平运营等社会责任领域。社会大众对其一边倒的负面舆论，使得监管层对其治理理念也由包容审慎向积极监管转变。
平台治理体系的理据及其展开
（一） 平台内部治理的系统依据
平台既是网络空间重要的治理主体，也是主要的治理对象。在平台资本对公共权力的俘获和事后惩戒的监管影响下，仅凭政府外部单向的治理范式与措施无法触及平台内部。平台自治规则在制定时因参与主体多元和程序简便，在实施上更为灵活及时，可操作性更强，能够弥补传统“硬法”在规制平台时的效力失灵与适用缺陷。
（二）外部公共治理的正当介入及其限度
在法治语境下讨论平台有序发展，既要尊重平台自治权利，也要规范引导平台“私权力”合规。为规制平台在市场外产生负外部性行为，公私协同治理应成为监管新常态。规制的核心在于指导或调整行为，以实现既定的公共政策目标。这种范式的特点是：平台日常经营活动仍由其进行自我管理，但同时通过政府规制对平台活动加以干预和控制。
如何判断外部治理介入或者说政府监管的必要性是实施的主要难点，在此过程中，需要以政府必须介入监管且又因成本、能力、效率等因素而必须由平台予以配合的情况为限度。简言之，外部治理在具体的监管过程中要遵循比例原则，要针对不同规模、内容类型的平台提出不同的风险管控要求并采取不同的风险管控措施，就平台企业的社会责任而言也要遵循比例原则。
（三） 外部政府治理的重点面向
一是公平竞争。需要着重关注稳定平台市场的竞争秩序，为平台市场的可持续发展提供良好的法治环境。
二是数据管理。数据安全应上升至国家战略高度，因为数据跨境流动涉及国家、社会、个人安全。因此，对平台数据安全内控机制的建设，政府监管部门应当予以重点关注。
三是风险管控。平台内部规则直接影响平台内部市场的稳定与发展，不能交由平台自身单独进行控制。因此，需要政府相关部门有效参与合规建设，以防止平台内部规则偏离市场的中立性要求。
破解平台治理困境的法治化进路
（一）确立“动态回应”的治理思路
政府应遵循“动态回应”的治理思路，构建动态回应型治理模式，以实现对平台空间、平台主体、平台行为的有效治理。
首先，政府对平台的治理应从“刚性主导”向“因势利导”转变，通过试验性激励性的政策工具谦抑地介入平台治理。对“一刀切”的刚性政策应当谨慎制定，并按照严格程序实施。在治理工具的选择中，应考虑平台未来的发展方向与功能变化，建立动态回应型的治理机制，以应对新的平台模式以及新的平台业态的不断出现。
其次，政府需要对平台治理中多个主体之间的利益冲突进行协调与平衡。一方面，需要协调好平台内外部博弈以及平台利益、功能创新、公共责任等目标之间的关系；另一方面，也需要对平台、平台内商家、消费者以及政府自身等多个主体之间的价值冲突进行调适。
最后，要重视以数据为算法技术的底层构架治理。关键在于对平台的底层逻辑、发展要素、生产力关系作出统领性的制度安排，预防和化解平台底层数据算法恶性运行导致的道德危机、恶意寻租、无序竞争等问题。
（二）三大治理维度下的平台治理进路
1． 空间治理：建立畅通的平台治理连接通道。首先要建立起数据联通机制，通过共建数据库等方式在平台与政府这两座“数据孤岛”之间搭建沟通的桥梁，在此基础上，政府也需要通过信用等基础数据库的开放为平台内部治理空间赋能。其次，政府可以通过与平台企业共建技术基础设施、数据基础设施的手段，提升自身的技术监管水平，以适应平台内部空间的监管诉求。
2． 主体治理：构建完善的平台生态权利义务体系。在主体治理的维度，需要对平台生态中各类主体的权利义务进行合理配置。从平台用户的层面来说，需要法律法规明确赋予用户在平台生态环境中拥有的权利，厘清平台与用户之间的权利义务关系。在平台层面，需要统一平台的法律责任以及社会责任。从政府自身层面而言，政府须完善参与平台治理的正当程序。政府在制定治理政策、选取治理工具、实施治理手段的全过程中需要建立完善的正当程序机制，以保障其监管职能的规范科学运行。
3． 行为治理：维护良善的平台市场竞争秩序。首先，要确立平台中立原则。平台在治理和服务的过程中，应当公开、公平、公正地对待平台内所有用户。其次，要建立科学完备的平台规则运行体系。一是事前的审查与备案制度。通过与平台行业协会等第三方组织的讨论共同发布关于算法开发、应用、风险预防、伦理等标准。同时，对高风险、复杂性的算法技术，需要由监管部门对其运行机制、基本功能进行审查和备案。二是建立事后评估与惩戒制度，如按年度或按季度对平台规则的实施效果进行评估，对用户反映强烈、可能产生风险的规则要进行及时的说明与调整。
（三）建构多元互动的协同治理格局
其一，平台内外相互赋能，畅通信息共享渠道。平台通过向政府、社会组织等外部主体交流其新技术、新模式及新业务，一方面可以快速填补政府监管部门的信息盲区，缓解信息不对称问题，使政府部门能够在平台运行的不同时间点精准定位治理目标。另一方面，平台通过对外部社会组织及其他相关利益参与者的技术赋能，可以缩小平台与社会个体之间的“信息鸿沟”，从信息赋能的角度看，社会组织等第三方主体基于充足的信息使其整体的话语权得到提升，从而进一步提高社会监督在治理合力中的作用。
其二，加强对平台及第三方组织的合理赋权，促进治理主体之间的有效协同。除了政府部门和平台企业的监管外，还应更多地开放社会主体参与平台秩序的维护，包括行业协会、新闻媒体以及资本市场等。一方面，落实市场主体自律责任；另一方面，激发社会组织的自治活力。
其三，采用综合治理工具强化政府协同监管合力，实现制度与技术之间的有效协同。基于平台系统的发展趋势以及功能变化，应当对治理手段与治理模式进行实时动态的更新和调整，树立器惟求新的治理思维。对此，政府需要通过法律、政策等方式将国家意志转化为刚性制度，在归正平台发展方向的同时，科学调整平台的内部利益结构。