随着一些较大城市陆续在户籍制度上改革，中国最后户籍改革攻坚战就集中在极少数特大城市

文｜《财经》记者 张明丽

编辑｜王延春

近日，江苏省发改委就《关于促进全省经济持续回升向好助力高质量发展继续走在前列的若干政策措施》（征求意见稿）（下称“《措施》”）公开征求意见，“全省（南京、苏州市区除外）全面取消落户限制政策”引发广泛关注。

《措施》提出，有序推进农业转移人口市民化。全省（南京、苏州除外）全面取消落户限制政策，推行以经常居住地登记户口制度，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准统一。南京、苏州进一步完善积分落户政策，确保社保缴纳年限和连续居住年限分数占主要比例，鼓励根据城市综合承载能力和功能定位，区分主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策。稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖。

武汉大学社会学院教授吕德文告诉《财经》，《措施》降低落户门槛，放宽了学历等条件限制，解决一部分人落户需求。并且，《措施》顺应了城镇化进度，城镇化前期，学历较高的工人已经落户城市，现在是要把农民工也纳入城市化进程中。一方面，《措施》放宽了弱势群体落户城市限制，另一方面，《措施》倒逼城市公共服务体系及社会福利保障改革。

据了解，除了江苏省，经济强省浙江也官宣除了杭州市区，全省全面取消落户限制政策。湖北（除了武汉市）、青海、黑龙江、吉林、云南等多个省份都先后取消了落户限制政策。

在国家层面，早在2022年7月，国家发改委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》要求继续深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的落户限制。公安部8月举行的发布会也提出，在户籍政策方面将采取一系列新举措，如“健全以常住地登记户口制度，进一步放宽落户条件、降低落户门槛”。

上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授陆铭告诉《财经》，中央层面已经明确户籍制度改革的最终目标，即实现完全自由落户，把户籍管理转变成一种常住地登记制度。公共服务按常住人口配置。但从操作层面来看，一些人口流入较多的地方公共服务和基础设施不足，所以户籍制度改革只能是渐进的。

农村人口落户门槛降低

随着城镇化的进展，农村转移人口不断增加，城镇化率已经达到47.7%。为了解决农民迁入城镇后的身份问题，据了解，有关部门将推进以人为核心的新型城镇化战略。各地出台鼓励有能力在城镇就业生活的农村人口落户政策。

陆铭告诉《财经》，当前，全国范围内的户籍制度改革正在加速推进中，从户籍制度改革的进展来看，最后的难点是，人口流入多的发达地区和较发达地区，尤其是一些超大和特大城市，仍然存在着落户壁垒，在与户籍制度相关的公共服务方面，外来人和本地人之间待遇不平等。江苏此次出台文件是户籍制度改革及实现人口自由流动的重要一步，随着一些较大城市陆续在户籍制度上改革，中国最后户籍改革攻坚战就集中在极少数特大城市。

吕德文介绍，由于一线城市资源较好，人口涌入压力大，未来10年之内，一线城市不见得会放开落户。但除此之外，二三线城市都有吸纳人口的危机感，中小城市更应该提前筹备户籍制度相关改革措施。

目前，在户籍改革方面比较常用的规则是积分落户制。陆铭介绍，近年来，积分落户制的主要改革方向，一是增加名额。目前大城市的积分落户是以积分为条件，附加落户名额，现在中央已经要求人口流入地要大幅度增加积分落户名额。二是积分落户要以实际居住年限和社保缴纳年限为主要标准，教育水平等标准权重将降低。城市发展需要服务工作岗位的人群，应该破除教育水平对他们积分落户的限制。

“从统一大市场的建设角度来说，人口自由流动是必须要实现的目标”，陆铭说，但中国人口长期以来一直向少数地区汇集，积累下来大量非本地户籍的城市常住人口，既不利于人力资源优化配置，也不利于实现社会公正和共同富裕。

“随着时间推移及现代化发展的需要，人口集中的趋势越来越明显，所以户籍制度改革愈发紧迫。”陆铭说，中国老龄少子化导致人口红利已经消失，因此，提高人力资源配置效率成为新经济社会发展动力。

陆铭告诉《财经》，从实现共同富裕及社会公正角度来看，推进外来人口市民化和公共服务的均等化是必要的。地方政府已经意识到加大外来人口相关的公共服务投入的重要性。尤其在老龄化愈发严重的背景下，本地孩子越来越少，加大针对流动人口子女教育的投入有利于带动更多新生入学，改善当地的人口结构。

在2023中国国际金融年度论坛上，中国社会科学院国家高端智库首席专家蔡昉表示，中国已进入人口和经济发展的双重新常态，为提高经济发展的长期可持续性，户籍制度等一系列重大体制改革仍然需要推进。

蔡昉指出，去年开始人口负增长成为中国人口发展的新常态，也使得中国经济发展进入新常态。人口和经济的双重新常态，使得居民收入增长放慢，居民消费预期下降。就业结构性困难加大，也使得居民消费趋于保守。

在这样的大背景下，蔡昉指出，城市中接近40%的人的户口都不在居住的乡、镇、街道。10-24岁的群体中有60%多的人都没有当地户口，影响到该群体的就业、技能提升、消费意愿、安家立业和生育意愿等多个方面。为了提高经济发展的长期可持续性，制度改革仍然需要推进。

户籍改革能否释放消费潜能

目前户籍制度对消费和投资结构有所制约。

根据陆铭、陈斌开和钟宁桦多年前的研究，在同等条件下，外来人口比本地人口的消费平均要低16%-20%。一是因为，外来人口的社会保障覆盖面低，所以要为养老和医疗储蓄。二是由于外来人口不能在本地长期居住，一旦回乡就面临着收入锐减的问题，所以迫使他们为未来储蓄。三是，外来人口不能在本地定居，就不愿购置家电等耐用品。因此，如果改变外来人口身份，实现市民化，就可以改变他们对未来的预期和消费行为，有利于提升他们的生活质量和促消费。

“户籍制度改革可以立竿见影、真金白银地刺激消费。”蔡昉分析认为，研究表明，农民工消费被户籍抑制23%，比如1.8亿农民工成为户籍市民，可增加消费支出约2万亿元，改革红利可以大幅弥补消费缺口。

与之对应的是，随着户籍制度改革的推进，相关制度亟待改进。首先要改革的就是公共服务的增长。陆铭认为，在人口流入地，要加大教育投入，尤其是学前教育投入和高中阶段教育，目前高中教育对外来人口基本不开放。

此外，还要推进廉租房建设，外来人口大多从事服务业，服务业大多集中于市中心，公租房的建设不能离市区太远。随着市民化进程的推进，城市最低生活保障要覆盖到相应人群，农村的宅基地相关配套改革也要同步跟上，包括闲置宅基地有偿复耕，转化成建设用地指标，可跨地区交易等。

不过，吕德文认为，户籍制度改革对消费产生影响可能不会特别大。

一是以往户籍制度不限制买房，在大城市，只要交够社保年限就可以购置房产。另一方面，现在开放户籍制度接纳的是消费能力有限的人群，所以即使释放消费，程度也是有限的。此外，农村现在的消费水平很高，跟城市没有量级差别。

吕德文同时指出，户籍制度本身已经不存在二元性，除北上广等一线城市，其他城市落户都比较容易。但二元性还广泛存在于土地制度方面。户籍二元制不明显，但土地二元制明显，主要是为了防止城市人去农村购买土地，这样制度保证了农民可以进城并且留有退路。