继党的二十届二中全会审议通过《党和国家机构改革方案》之后，《国务院机构改革方案》又经十四届全国人大一次会议正式表决通过，健全和完善党和国家机构职能体系工作继续全面深化推进。
党和国家机构职能体系是国家治理结构的核心，“系统完备、科学规范、运行高效”是党和国家机构职能体系建设的总体要求。机构改革是健全和完善党和国家机构职能体系的重大举措，直接体现为机构的调整与变更，又是以职能调整为基础，推动运作过程优化相同步，并同具体的人事编制资源动态科学配置紧密结合。历次机构改革在实施过程中总会具体化为“定职责、定机构、定编制”的“三定”规定并予以落实。如果说，厘清确定职责是机构改革的前提和基础，科学设定机构是构建组织载体和支撑，那么，精确核定编制则是提供重要的公共人力资源保障。就此而言，编制的统筹优化工作在机构改革与完善党和国家机构职能体系的系统工程中极为重要。
新一轮机构改革的重要特点与亮点
重视机构编制管理工作并专设专职部门负责管理，是中国国家治理的一个重要特色与优势。在历次机构改革中，编制优化调整都是重要的改革内容。新一轮机构改革方案的设计与部署，对编制调控工作更为突出和重视，编制调整和优化的统筹考虑更为科学、成熟。主要体现为如下几个方面。
首先，“量化”与“法定”结合。严控编制总量是历次机构改革的重要取向。考察九轮机构改革，可以发现，每一轮的机构改革都与编制调控优化相协调。1988年的国务院机构改革，针对每个部门发布“职能配置、内设机构与人员编制”的具体改革方案，简称“三定”方案。1998年的国务院机构改革，进一步明确将“三定”方案改称“三定”规定，以体现部门“三定”的权威性和严肃性，并在改革方案说明中提出“机关干部编制总数减少一半”，在国务院机构改革中首次明确提出人员编制调控的具体任务。2018年的机构改革，《国务院机构改革方案》中虽然没有具体提到人员编制的内容，但在中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中，明确强调了“机构限额管理”“机构编制管理刚性约束”和“总量控制”与加大“编制统筹调配力度”等重要原则。党的二十大报告明确要求“优化机构编制资源配置”，二十届二中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》和十四届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》则在重点领域职责调整和机构重组的内容基础上，进一步明确和细化了编制调控的任务，两个《方案》都明确将“精减中央和国家机关人员”作为专门的一条列出，并具体规定中央和国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减，两个《方案》经中共中央委员会和全国人大正式审议通过后即成为严肃和权威的“党规国法”。机构编制法定化的提升和编制精减数量化的规范，是编制管理更为科学、成熟的重要标志。
其次，“减法”与“加法”并重。以“统一减”和“重点增”为编制统筹优化的基本内容，充分体现了机构编制“瘦身”与“健身”相结合的重要原则。一方面，精兵简政是党和国家治国理政始终坚持的基本原则。如前所述，历次机构改革都与人员编制调控精减协调实施。本轮国务院机构改革明确提出各部门统一按照5%的比例进行精减，同比例精减、全部门精减，力度更大，覆盖更广，精减要求进一步提高，机构编制“瘦身”任务明确、具体。这一部署，充分体现了中央严控编制总量、严格限额管理和克服“机构臃肿、人浮于事”的现代“官场病”的改革决心。另一方面，统筹编制管理也不是“一刀切”的做减法，更要适应构建新发展格局、推动高质量发展的需要，对机构改革中应该加强的重点领域和重点工作，要确保配置足够的编制资源，应增即增。《党和国家机构改革方案》进一步明确“中央垂管派出机构、驻外机构不纳入统一精减范围，根据行业和系统实际，盘活用好存量编制资源”。活用编制资源，有效保障和提高党政工作效能，机构编制“健身”同等重要。“统一减”与“重点增”相辅相成，是“瘦身”与“健身”并重的现代编制治理理念的具体体现。两个《方案》在这方面做出的全面、具体部署是机构编制管理现代化建设的重要进展。
最后，“刚性”与“弹性”协同。经党的二十届二中全会讨论决定并由全国人大全体会议审议批准后，《国务院机构改革方案》即成为法律规范，职能调整、机构重组和编制精减等内容都成为法定任务和“刚性”约束。随后召开的国务院常务会议明确强调，机构改革是当前一项重大政治任务，要切实把思想和行动统一到党中央决策部署上来，讲政治、顾大局，精心组织、周密实施，确保机构、职责、队伍等及时调整到位。同时，每一项重大改革在落实中都需要一个完整的审慎实施过程，不能一蹴而就，武断冒进。编制调整直接触及具体的工作岗位和工作人员自身的具体利益，需要周密考虑，统筹安排，适时推进。为此，国务院常务会议也明确强调“确保改革期间各项工作正常运转、有序衔接”。值得注意的是，在关于国务院机构改革方案的说明中，在明确编制统一精减比例的同时，也提出“对于精减后少数部门超编问题，给予5年过渡期逐步消化”。明确比例并加以法定约束，是机构编制管理刚性规范的体现，科学增减、稳妥过渡则是现代政府弹性治理的特征。另外，不同层级的党政系统，因职责的统一性与差异性并存，机构改革和编制调整的任务也不完全相同，既要保证中央集中统一领导，自上而下政令畅通，工作衔接有力，也要因地制宜，按需设编。就此，《党和国家机构改革方案》中专门就地方机构编制改革作出规定：“地方党政机关人员编制精减工作，由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定。县、乡两级不作精减要求。”
深化编制管理改革的方向与建议
第一，坚持机构编制法定化原则，完善机构编制法律法规体系，适时推进机构编制管理的法治化建设进程。机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障，依法管理各类组织机构，需要继续推进机构、职能、权限、程序、责任、编制的法定化。进入新时代以来，为进一步落实党管机构编制原则，推进机构编制法定化，提升机构编制工作水平，巩固党治国理政的组织基础，中共中央在2019年正式制定和发布《中国共产党机构编制工作条例》。三大条例及其配套法规制度的施行，体现了机构编制法治建设水平的不断提升。机构编制管理法定化是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。稳定推进机构编制管理法定化工作，在贯彻实施三大条例的基础上，可以审慎探索、适时启动全国人大《机构编制法》的立法工作。在综合性的编制法制定和颁布之前，也可以先行规划、制定单项编制法律。
第二，统筹编制管理与行政预算经费管理相结合，深化和完善“管名额”与“管经费”紧密结合的协调配合机制。重视编制管理并专设工作部门负责编制管理工作是中国在政府规模治理方面的重要特色与优势，需要更好地坚持和完善。同时，加强预算经费管理也是控制政府规模的有效手段，从财政管理的角度也一向为中央政府高度重视。行政管理资源包括人力和财力两个方面，而财政支出与人力投入具有很高的关联性，编制管理正处于这个重要的关联点上。严格编制管理必须统筹考虑人力、财力两方面因素，才能更好地发挥编制管理在节约行政成本中的“龙头”作用。因此，统筹编制与预算管理，努力构建和形成人员编制与人事经费管理紧密结合的协调机制，可以成为下一步深化和完善机构编制管理改革的一个重要方向。
（本文系国家社科基金重大项目“中国政府职责体系建设研究”（17ZDA101）阶段性成果）
（作者单位：南开大学中国政府发展联合研究中心、南开大学周恩来政府管理学院）
来源：中国社会科学网-中国社会科学报
作者：贾义猛