财政关乎国家的命根子，财政问题解决不好往往会引起政治危机，这在中国的历史上并不鲜见。中国历史有一个显著的特点就是治乱循环。每个王朝初期，休养生息，四海升平；王朝中期，国力强盛，威德四播；王朝晚期，流弊丛生，战乱四起。中国的古代社会就是在不断的朝代更替中存在的。而治乱循环问题多少又与财政问题挂钩。

虽然“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，但是一旦面对征税，统治者与其人民就变成了某种对立关系。老百姓渴望少交税，在老百姓眼里，轻徭薄赋等同于明君，苛捐杂税则等同于昏君。如果在平时倒也无妨，一旦遇到天灾人祸、对外战争，统治者往往会在财政上捉襟见肘，于是乎内外交困、祸不单行。中国虽然自古就是一泱泱大国，但中央政府的财政汲取能力却很孱弱。古代中国一度是全世界最富裕、最发达的国家，各种工艺和科技都居于世界领先地位，但不幸的是，国家财政却经常处于入不敷出的状态中，形成令人相当无奈的局面。这种状况要归于国家财政机制与大国形态之间不可调和的矛盾。当出现财政危机时，国家一般不是靠鼓励生产以增加税基，而是靠垄断商业和增加税率，这种杀鸡取卵的做法，最终只能抑制经济发展。

可以说，财政危机是观察中国历史朝代更替的一个重要线索。

国富还是民富

汉武帝登基后，一改文景之治时期的内敛低调，使通过文景之治形成的经济积累转化为政治上、军事上的积强之态，汉帝国强势崛起。

汉武帝刘彻（公元前156年7月14日－公元前87年3月29日）

汉武帝文治武功的财政需求比秦始皇要翻倍，但是汉武帝时期的赋税水平并不高。汉初在经济上推崇轻徭薄赋，一方面废除了关口和桥梁的通过税，另一方面开放山泽让人民垦殖。汉武帝之前的税赋只有四项：一是田租，自景帝以后确定为三十税一。二是算赋和口赋，算赋是每人从十五岁到五十六岁年纳一百二十钱，商人与奴婢加倍；口赋是针对未成年人的，每人从三岁到十四岁年纳二十钱。三是郡国收来贡给皇帝的献费，每人年纳六十三钱。四是市租，专为商人而设。汉武帝时只是把口赋增加了三钱，另外还增加了两个新税种：一是舟车税，民用小车和五丈以上的船每辆纳一百二十钱，商人加倍；二是工商的货物税，商家的货品抽价值的百分之六，工业品减半。总之，以上这些税都算不上横征暴敛。

税率不高，而农业生产也没有突破性发展，税基无法扩大。在这种情况下，武帝的财政汲取瞄准了工商业，主要有两个途径：新货币政策和国营工商业。武帝时期创办的国有企业包括国有专营的实业和国有非专营的商业。国有专营的实业主要是盐、铁和酒。国有非专营的商业包括均输和平准。

武帝之前的汉代，不仅中央政府铸币，私人和诸侯国也铸币。武帝实行币制改革，集中货币发行权，严禁各地方政府铸钱。虽然中央政府统一铸币可以防止劣币出现，但随着铸币权国有化，在政府财政紧张之时，也会通过发行成本低而定价高的新币来“侵夺”民间财富。

文景之治时，推崇黄老思想，政府从国民经济领域基本撤出，让人们自由发展工商业，因战乱而受到影响的经济得到恢复和发展。武帝时期连年对外征战，战争给商人带来了大发横财的机会，特别是制铁业者。后来武帝看中了这个挣钱的行业，于是对盐、铁实行政府专卖，以解财政之急。然而盐、铁业都需要专业知识，政府只能将原来民间的大盐商和制铁业者任命为政府的盐铁专营官吏。由于人们的需求多元，各地需要不同品种和规格的铁器，但制铁业国营之后，铁器的品种大大减少。官营商业效率低的毛病也逐渐暴露出来，为了获利，只能降低商品质量或提高商品价格，民间抱怨不断。在盐铁专卖不足以解决财政之需时，专卖的范围又扩大到了酒类。

当时郡国每年都要向皇帝贡献土特产，这些贡品由于路途遥远而经常半途毁损，且运费昂贵。于是有人建议武帝，可以不把贡品直接送到京师，而是到市价较高的地方卖掉，得钱归公，这就是均输。另外武帝还在京城设立了一所“国立贸易局”，网罗天下货物，贱买贵卖，称为平准。平准对普通商人构成了不正当竞争，许多商人因此而破产。

国有专营控制了大宗商品的流通和生产两个环节，这种国家垄断商业的后果之一是，走私的正当化。私贩国家垄断商品虽然是违反国法之事，但却是人民所需。私贩的价格一般低于官府同样商品价格数倍，但依然有利可图。违法商人可以拿出一部分钱贿赂官府以求得保护，这样销赃、贩赃、保护伞形成了一条食物链，消费者、商人、官府之间形成了一种共谋的关系。国家的行为制造了违法，并且使人们默许这种违法，这真是一个天大的讽刺。国家垄断的最重要后果当然是钳制了良性经济的活力，伤害了百姓的利益和朴素情感，动摇了社会信任的基础，最终也将伤害国家的利益和秩序。

武帝去世后，要求废除盐铁专卖的呼声兴起。在昭帝始元六年（公元前81年），召开了著名的盐铁会议。对垒双方是，当朝官员桑弘羊一派和清流知识分子贤良文学一派。在财政问题上，前者主张实行盐铁的国有专营以增强国家财政能力，而后者则主张藏富于民，但后者代表儒家思想，强调“重义轻利”。桓宽的《盐铁论》详细记述了这场讨论的经过。双方的辩论要点可以摘要为以下几个方面。贤良文学的观点：（1）主张以仁义化民，不与民争利。因为与民争利的后果是导致民风的败坏。同时，贤良文学持一种“重义轻利”的主张，他们引用孔子的话：“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。”（2）汉武帝时实行盐铁专卖主要是为了应对战争所引起的财政危机，但是贤良则从仁义出发，反对战争的发生，认为只要用仁义去感化就可避免战争的发生。因而也就根本不需要为了筹措战争经费，实行盐铁专卖。（3）主张藏富于民。另一派御史大夫桑弘羊的观点：（1）强调政府管制的作用。（2）强调国家的财政政策要服务于统治的需要。由于当时汉朝对外的大型战争已经停止，大额财政支出得到了控制，宫廷也提倡节俭，因而盐铁会议后，主政的霍光废除了酒的专卖和关内铁官，但依然保留了其他政策。可见，一旦政府尝到甜头，也不愿为了民间利益而轻易放权特权。

儒家政治思想虽然不重视商业，但是反对与民争利，虽然汉武帝采纳了董仲舒的建议，但汉武帝并非一个真正的儒者，他一直用法家理论在统治，只不过打着“儒家”的旗号。汉武帝重用的是酷吏义纵、王温舒，商人出身的桑弘羊、孔仅等。他还穷兵黩武。在经济政策上的与民争利也是汉武帝反儒家的体现。

汉朝的税赋虽然普遍不高，但武帝的经济政策造成了国富民穷的结果。汉武帝的经济政策是国家主义思想的反映，经常被后世所效仿，由于民间商业不受鼓励、人民的经济安全没有根本保障，中国古代经济难以出现突破式增长，始终无法跳出农业社会，发展到更高的经济形态。而在这种情况下，国家的财政就只能依赖农业，许多时候财政负担达到了农业生产力的极限，国家与人民在经济上形成了一种零和博弈的关系。再看比中国汉代更早的古希腊雅典，梭伦改革采取了一系列有利于发展工商业经济、保护新兴工商业者的政策措施，如提倡学习手工技术、欢迎外邦手工艺人的移民、鼓励手工业品的出口等，结果是扩大了税基，藏富于民而国愈富。

帝国伟业与财政约束

战争是古代帝王展示自己功业的最好方式。隋炀帝的继位充满了争议，为了排除非议，展示自己的才华，隋炀帝致力于开疆拓土和修筑运河的伟业。

隋炀帝杨广（569年－618年4月11日）

大业元年（605年），隋炀帝刚一即位，就征发百万士兵和夫役，修造通济渠。同年又改造邗沟。大业三年，又征发民工百万开凿永济渠。大业五年，沟通长江黄河。至此，大运河工程基本完成。大运河纵贯中国最富饶的华北平原和东南沿海地区，成为南北交通大动脉。

大业五年，炀帝亲征吐谷浑，拓地数千里，打通丝绸之路。大业六年，隋又设置了伊吾（哈密）等郡。除向西北开拓疆土之外，炀帝还向东南进军，将领土扩大到印度的安南、占婆（今越南地区）及中国台湾等地。

炀帝在位十四年期间，多半时间都在巡游的路上度过。炀帝巡游不仅是为了贪图享乐，也有安定边疆的意图。从大业五年开始，炀帝的西巡历时近十个月，行程数千公里，途径今陕西、青海、甘肃等地区。这次西巡取得了积极的效果，解决了长期以来中西交通不畅的问题，但是代价也很大。在此期间，既有千军围猎、陈兵讲武，也有歌舞盛典、优抚耆老。

为了显示大国风采，大业六年，炀帝把西域诸国的使节和商人汇集到东都洛阳，征集四方奇技异艺前来表演，戏场周长达五千步，演奏乐器者多达一万八千人，整整持续一个月，耗费财富无数。此后，这种大型集会每年举行一次，成为例行娱乐。

炀帝为了满足虚荣自大之心，可谓不惜血本。他还下令整顿修饰洛阳临街的店铺，屋檐要整齐划一，墙上要挂帷帐，屋里要堆满奇珍异宝，店员要干净漂亮，连卖菜的小贩都要垫上龙须垫（一种用龙须草织成的席子）。为了显示中国的富足，胡人客商在饭店吃喝一律免费。虽然有穷人衣不遮体，但是却把丝帛缠在树上作为装饰。炀帝的做法的确达到了威服四夷的目的，但是广大人民却为此付出了沉重的代价。

炀帝好大喜功的致命行为是征讨高句丽。大业六年，炀帝准备征讨高句丽。炀帝为了战争不计成本。他下令征收全国富户的军赋，让他们购买战马，一匹马价值高达十万钱，又派使官检查兵器，务求精制新造，如果发现粗制滥造，就立即处斩使官。

大业七年，炀帝命令建造海船三百艘。为了讨好炀帝，加赶工期，官吏监督工役极其严厉，匠役们昼夜站在海水中，不敢稍微休息，从腰部一下都开始腐烂生蛆，死亡了十分之三四。炀帝下诏征调全国的兵力，不问地方远近全部集中到涿郡。他还征调民夫以及船只运载仓米、兵器甲帐、攻城器具等到涿郡。船只依次衔接有几千里不断，经常有数十万人来往在水道和陆路的运输线上，死亡的民夫尸体遗弃在路边。

大业八年，炀帝命令征讨大军出发。他根本不重视兵贵神速，而是每天发一军，每军间隔四十里，分成二十四军依次前进，浩浩荡荡九百六十里。这种做法意在炫耀武力，并不从军事的实际需要出发，削弱了军队的战斗力。

炀帝的这些做法反衬出他的“巨婴”心态。战争与大型工程加重了人民的负担，引致境内许多地区发生起义，最后葬送了大隋王朝。这是中国古代因财政危机而导致王朝灭亡的一个典型。隋炀帝的人生无疑是一场悲剧，他的大运河对中国的后世影响深远，就像中国今天的高铁一样，但是他却因修筑大运河过程中的过度浪费而陷入危机。

惠民之政变成厉民之政

王安石（1021年12月18日－1086年5月21日），北宋思想家、政治家、文学家、改革家。

王安石变法就是好心办坏事的典型。

“青苗法”是王安石变法的重要内容之一，即由政府以低于私人借贷的利率向农民贷款，农民以地里的青苗为贷款做抵押。青苗法的具体做法是，每年青黄不接时，由官府向农民贷款，秋后农民再连本带息一并归还官府。官府借出余粮，可解农民燃眉之急；秋后收回利息，可增王朝国库之资。

王安石推行《青苗法》是为了防止民间的高利贷，但是在许多实行青苗法的地方，春天时真正需要贷款播种的农民得不到“青苗钱”，而那些不需要贷款的殷实农户反而要被迫接受青苗钱，秋天时再以高于法定利率的数额被逼还款。为了推行新政，王安石还给地方政府下达了贷款指标，地方官只好硬性摊派，而不管农户是否需要。层层摊派的同时，还层层加码。结果是，除了过手的官吏，农民并没有从中受益，惠农的新政成了扰民的举措。

青苗法失败的根源在于王安石没有选择独立的金融机构，而是让官吏办理借贷之事，这给了有的官吏通过权力压榨民脂的空间，将青苗法搞成了“害民之法”。

再比如“均输法”与市易法，其目的在于平抑物价、抑制大商人对百姓的垄断与盘剥。但这项政策用官商代替民商，使国家垄断了市场、货源、价格。普通商人无论大小，要做生意都要先过政府官员的审批关口。交易费用由于贿赂官员而大大增加，导致物价上涨，结果最大的受益者是少数掌握交易权的官员。

又如“免役法”，用交钱代替差役，原来享受免役待遇的官户、城市居民、女户、寺观、未成丁等也要缴纳助役钱。只有城市六等以下、乡村四等以下贫困户享受全额免纳的优惠。在定额之外，各路、州县可代征20%的免役宽剩钱，以作灾年免征备用。这个政策的本意是减轻农民负担，使他们专事生产。但在执行中，不少地方官把贫困农户提高到四等以上，城市贫困户提高到六等以上，让穷人也交免役钱。因为确定贫困户等级的权力由官员掌握，20%免役宽剩钱又为官员任意增加免役钱的征收开了一个合法的口子。结果免役钱引起富人和穷人的一致反对。

相比之下，由人民自治而作为官方行政之补充的政策却收到了良好的效果。比如后来朱熹所创的社仓之法。但是社仓之法却未能得到很好的推广，直到19世纪的“善堂”兴起。

费比税多

古代中国政府强调轻徭薄赋、不与民争利，但实际的结果却往往是与民争利。

古代中国政府的正式税赋一般不高，税率在1/10左右。明朝时，根据《顺德县志》的记载，当时的基本税率只有1/30，遇有自然灾害或国家大庆之事，还会减免税赋。但为什么人们普遍抱怨税收过重呢？这是因为在正式税之外还有各种费或役。1585年，顺德县有七大项主要的役，每大项之下又有许多小项，这些役全部或部分分摊到土地上来征收。而这与其他地区二十多项附加税相比，算是简单的了。这部分是由于广东省巡按御史潘季驯的努力，他积极地推动税收的简化。[1]

为何会有这么多税外的负担呢？主要是因为古代中国推崇小政府，但实际上政府所承担的职能要远远超出正式的“三定”范围。根据黄仁宇的测算，明永乐年间，中央财政支出为国家正式的财政收入的2-3倍。在地方，巡检、民兵、驿站、河道等项开支往往都要由县级政府自己解决，此外还有许多招待费用。县级政府的正式编制一般只有四位——知县、县丞、主簿和典史。这四个人往往无法应付县级政府的工作，县衙中还有许多县级官员聘任的吏胥，包括随从、护卫、仓库管理员、运河管理员等等，更有甚之，有的官员还豢养戏子。正式财政主要用于正式官员的俸给，而这个俸给水平通常很低，在明朝垮台之时，一名知府（正四品）的年俸仅为62.05两白银，一名知县（正七品）的年俸仅为27.49两白银。[2]在这种情况下，地方政府部门的大部分开支主要来源于向乡村的摊派。地方官员委任的征税代理人会定期给官员礼金，称为“常例”，16世纪中期时这个数额一般不少于每年500两银子，是知县名义上的官俸的18倍左右。摊派的物资与差役不仅用来维持县衙自身的开销，而且还要分出一部分给上级部门、中央政府的派出机构及至帝都的中央政府。

明代实行军屯制度，但实际上军队远未达到自给自足，军队的大部分供应来自田赋。即便如此，有关拖欠军饷的史料不胜枚举，明代许多地方的军事防御设施严重落后。16世纪初，北方几个边境指挥部的雇用军人数量已经超过卫所正规军，军费激增。军费来于不同的税源，包括盐业专卖收入、漕粮、内地关税、官地地租、卖官鬻爵的收入等，几乎耗尽了户部筹措资金的能力。

随着时间，宫廷的规模也在不断膨胀之中。明朝建立之初，1369年，洪武皇帝限定宫廷内宦官的数量为60名。虽然这一数字可能大大低于实际情况，但人数也不会太多。然而到了1443年，根据户部的报告，宫廷宦官共要消耗12万石白熟米，据此可以推测宫内人员大约为3万人。[3]嘉靖朝曾努力削减宫廷人员数量，但到16世纪中期仍有接近1万人。[4]根据丁易的估计，到明朝结束时，供职的宦官有7万人。[5]到1600年，每年例行送交皇宫仓库的物品价值达400万至500万两白银，这个数字还不包括杂项开支和宫中建设的费用。个别皇帝的铺张浪费贪婪地吸取着帝国的财富。

开国皇帝朱元璋制定了对开国皇帝直系后裔实行终身供养的政策。无奈皇室的繁殖速度极快，到1502年，山西和河南两省的全部存留收入都不足以支付居住在这两省的亲王和皇亲的俸禄。

在中国古代中央集权的体制下，实际上是皇帝一人在监督众多的地方官员，自然力所不及。于是会出台一些比较严格的政策，但是这些政策往往没有考虑操作过程中的不同情形，实操性较差，致使政策执行过程中的变形扭曲，从而使得“上有政策、下有对策”的欺上瞒下行为成为一种常态。为了限制地方官员权力的滥用，明朝中央政府建立了定额税收制度。这种制度规定的很严格，而没有考虑实际操作中的不同情形。比如远运税粮的过程中会发生损耗，但是明代政府的收纳项目没有包含这些额外的开支。地方官员为了足额上缴税粮，只能向纳税人额外征收。

实物折现更加剧了征税系统的复杂性。明朝实行纳粮折换银、棉布和其他商品的办法，各级负责财政的官员都有权对受托从一个机构解送到另一个机构的税赋定出折算率，但这一做法从未实现制度化，政府官员在决定折换率时存在随心所欲的情况，同一地区甚至存在着十几种折算率。有的地方折算后甚至会出现几百分之一的零头。如16世纪时嘉定县要求基本田赋中每石谷物征劳役0.0147445814487两白银，这种复杂的计算给征税员和记账者提供了营私的空间。

正税之外的苛捐杂费很不规范，很少有人能够列举出全部名目。由于缺乏有效的管理，腐败滋生。为了治理这种乱象，中国的皇帝们想出了各种办法，如一条鞭法、火耗归公、摊丁入亩等，试图将各种隐性财政纳入正式财政，但政府征税需要依赖地方官员和地方势力，在当时的政治体制下难以根本解决问题，从而陷入怪圈。地方官员也尝试进行改革。1547年，浙江会稽县知县试图将该地区64种税合并为三大类，办法虽然获得通过，但无奈每一类下面都有很多例外。实际上，这种例外的状况为许多人所喜欢，可以浑水摸鱼，从中渔利。在这种制度环境下，税役的负担主要落在了普通百姓身上，由于明朝极其压制商业，从而过度依赖田赋，农民的负担极重。

日本学者岩井茂树将明清财政机制形容为“原额财政主义”，即在额定财政和隐形财政之间，一次又一次地扩大额定财政范围，但却无法消除隐性财政，最终帝国不得不在财政危机中走向没落。明朝的税收问题不在于名义税率过高，而恰恰在于正式税率过低。

财政困境的根源

总体而言，古代中国的财政困境的根源在于缺乏有效的财政约束机制。

首先，皇帝总是处于法律之外，成为规则的破坏者。比如乾隆时期，许多官员是因为要给皇帝进贡而腐败。即使是有道明君，由于皇帝接受的信息有限、个人能力有限，也难免出错。更不要说有些皇帝挥霍奢靡了。

其次，并没有有效的外部机制去制衡官员的恣意行为。征税是一种由下而上的行为，县级官员直接负责税收征管，然后逐级上解；但是行政体系却是由上而下的，中央对于地方官员合规性的监管逐级减弱。由于官员的选任主要取决于上级，而非民众的认可，所以官员本能地会借助权力为自己谋取更多好处，不惜血本讨好上级。在这种环境下，增加行政的环节无法起到制约的作用，只会导致环节越多、手续越烦、上下其手的机会越多、民众付出的成本越多。无论多严格的政策，总会留有后门，百姓只能把希望寄托在官员的操守上。

在这种情况下，逃税成为常态，国家与人民在财税问题上陷入紧张关系。为了弥补财政不足，皇帝职能通过卖官鬻爵等各种非常规手段获得收入，而这些手段进一步导致政治败坏，引起更大的动乱。

注释

[1] 参见黄仁宇：《十六世纪明代中国之财政与税收》，阿风等译，生活·读书·新知三联书店，2001年。

[2] 参见崔瑞德、牟复礼编：《剑桥中国明代史》，中国社会科学出版社1992年。财政部分内容为黄仁宇撰写。

[3] 《明实录·英宗实录》，第2067页。

[4] 郑晓：《今言类编》。

[5] 丁易：《明代特务政治》，群众出版社1983年。

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