在光绪亲政以后，举国都在等待慈禧交出权力。慈禧面对这样的压力，又不愿意放弃权力，于是提出用修建颐和园来作为交换。这样一来，摆在光绪面前的问题就成了：修好颐和园才能真正获得权力。 修建颐和园的工程，其中存在的贪污腐败实在是触目惊心，往往是被贪污的银子超出实际工程支出的好几倍甚至十倍以上。慈禧对这个情况心知肚明，但是却不查办，因为修颐和园根本就是醉翁之意不在酒。

由于贪污巨大，修建颐和园的花费远远超出预算，经费缺口甚至超出户部全部的存银。户部尚书阎敬铭拒绝向颐和园工程投入如此巨大的款项，于是被罢免。光绪的老师翁同龢接手户部。值得注意的是，由于李鸿章曾经弹劾过翁同龢的哥哥，所以他与李鸿章有仇。而翁同龢又不是林则徐那种先公后私的人，所以自从他当上了户部尚书，就把全部经费投入了颐和园，而驳回了北洋水师所有的经费申请。

因为在他看来最重要的事情无非是两件：第一，不要得罪了现在的顶头上司慈禧；第二，让自己的学生光绪尽快掌权。 李鸿章作为北洋军和淮军的实际掌控者，是汉族大臣中首屈一指的实力派。在左宗棠死后，已经无人可以与他拮抗。这时，他的地位就变得很尴尬了。因为他是汉人，慈禧和光绪不信任他；但是他的实力最强，也最懂洋务，慈禧和光绪又必需依靠他。

这样一来，对于慈禧和光绪来说，李鸿章的力量太强是不行的，这会让他们担心出现改朝换代的情况；而过度削弱李鸿章也不妥，这等于是砍掉自己的手臂。所以在这个时候，尺度的拿捏就很关键；同时值得指出的是，他们对李鸿章说的话不会完全相信。 这样一来，就出现了一个很诡异的局面： 李鸿章察觉到日本正在大力发展海军，准备与北洋水师决战。而北洋水师多年没有添置和更新武器，这时已经渐渐落后于日本。光绪与慈禧并不清楚这一点，而且他们也不相信李鸿章的奏折。因为在他们看来，李鸿章会不惜夸大其词也要扩充自己的实力。

在慈禧和光绪眼中，这件事无非是两种可能性：第一：北洋水师击败日本，同时自己也受到相当的损失，这样李鸿章的实力会受到一定的削弱，退回到与各地督抚相当的水平。这是最理想的情况。第二：北洋水师轻而易举完胜日本，李鸿章的实力再次提升。这就很可虑了，因为人的野心会随着实力的提升而膨胀，皇位可能易主。而后来实际发生的北洋水师被日军全歼的情况，他们根本没料到。

所以，在甲午战争开始前，慈禧和光绪都在有意无意的拖延李鸿章拨款的请求，目的就是防止他的实力过快增长。