2018/7/2

大体而言，在1919年前后，北京政府在外蒙古地区上演了一幕从“外蒙古(主动要求)撤治”到“(北京政府主动)撤治外蒙古”的历史。在此过程中，北京政府抛弃了一贯使用的怀柔手段，使用了强力的手段，试图先发制人，收回曾经失去了的外蒙古主权，然而因此亦失掉了外蒙古上层精英及其庇护的外蒙古普通民众的人心。

本文转自《新视角》，作者冯建勇。

三、北京政府统合外蒙古问题的检讨

以上对1919～1924年北京政府统合外蒙古问题做了简要梳理，同时还从外蒙古的视角考察了外蒙古“二次独立”前后的有关情况;为再现北京政府统合外蒙古的诸种面向和检讨政府统合外蒙古的举措，在此拟将外蒙古“二次独立”事件发展历程划为两个阶段即(1)撤治外蒙古、(2)库伦乱事，对其逐一加以检讨。

1.撤治外蒙古：在强权、寡力与怀柔之间

现今讨论外蒙古问题者，多将外蒙古自中国的分离归结为中国力量的弱小致使外交不力，所谓“弱国无外交”。如果对外蒙古与北京政府的关系做细致考察将会发现，此说法看似有理，然又不尽能解释近代外蒙古地区的历史发展进程。

1916年袁世凯去世以前，尽管外蒙古在多重因素的作用下宣布独立，但北京政府对于外蒙古地方精英仍然一意优待。在袁世凯看来，外蒙古问题终究属于一国内部兄弟之间的事情，尽管短期关系发生了龃龉，但从长期来看，外蒙古问题的解决终将依赖于双方的和解，而非武力。以此理念为准绳，1916年袁世凯乘登基大礼举行之际，邀请多名外蒙古王公喇嘛入京，并给予其高规格礼遇，这一度让外蒙古王公感到有些受宠若惊。其他外蒙古王公、喇嘛听闻此事以后亦深受感动，并径直向时任驻库伦办事大员陈箓表达独立前后所行之事的歉意。因此之故，陈在外蒙古地方精英中的声望颇高，稍后由其推行的外蒙古贵族册封事、唐努乌梁海佐理员设置事、聘请中国电报员等诸事务均得以顺利推进。

1917年之后俄国国内政局的变动，对许多中国政府官员和社会舆论形成了一种强烈的心理暗示。在一些人看来，外蒙古的独立自治端赖于俄国政府，如今帝俄业已成为历史，外蒙古地区内部中俄力量的对比已经发生逆转;既然曾经因外国强权而失去外蒙古，那么，于此之际同样亦应依靠强权来收复曾经拥有的权利。时任西北边防军陆军团长的高在田即在致国务院电文中提出：“详察俄蒙现状，困弱不堪;拟请乘此时机，增兵外蒙，极力进行，复我疆土，挽回利权，以厚国基而固边防。”高氏认为，趁此机会收复外蒙古，“势必探囊，情同破竹，与民国元年取消蒙人独立之旧事，其迹虽异，其理则同”。对于高在田主张武力一节，外交部提出了异议。1919年3月5日，外交部在发给国务院的电报中明确表示：“我国此时经营外蒙，只可设法代取俄人势力，以为将来扩充权力张本，未可操之过蹙，有损蒙人权利，转令生疑，致怀携贰，于我进行上发生障碍。”“况我许外蒙自治，为时已久，一旦欲以兵力规取其地，破其自治，深恐蒙人必不甘心，发生反抗，自在意中。万一兵力不支，外借强援，以图反抗，则垂涎外蒙者，固不仅俄国一国，设复有强有力者，阳假维持之名，阴行侵略之策，而蒙局前途，益将不可收拾。是以该团长所称，增加兵力收抚外蒙各节，据本部意见，似不宜过于操切从事。”

事实上，此间对外蒙古事务有所了解的官员多持怀柔外蒙古上层之立场。时卸任科布多佐理员徐时震即建言，“政府苟能厚结蒙人，使怀德威，咸知内向之利，则所谓自治者当可渐即取消，而外蒙主权不难复为我有者也”。具体来说，可从对外蒙古各旗实行抚慰、代偿外蒙古官府积欠俄债等两个方面加以笼络。外交部对此意见评价为，“不为无见，拟并交陈都护使等酌核”。察哈尔都统田中玉亦持同样主张：“至以为外蒙本无自主之实力，必将有所依赖，其欲逐逐，存心叵测，报载之言纵虚，我国亦不可稍忽。然默察蒙人心理，其附就于我之观念，究较其对待某国为亲近可靠……似宜趁此时机，遣派声望素著大员，驰往库伦，会同陈都护宣布政府德意，令咸晓然五族共和互相唇齿之利益。……如此办理，虽不敢遽期其完全归我，或可藉以钳制某国之阴谋。”

彼时，尽管北京政府内部对于如何应对外蒙古问题存在分歧和争议，但总体来说在怀柔派与武力派之间达成了一个平衡，并且在相当程度上基于历史惯性还稍稍向怀柔的天平倾斜;然而，随着徐树铮驻节库伦，这种平衡开始被打破。在时人看来，“徐氏对外蒙的处置，所得的只是减低了优待蒙人的条件，而所失的则是外蒙的人心”，外蒙古自治官府因此勾结恩琴军队，与中国则渐行渐远。1920年8月，北京政府又拟任陈箓出镇库伦。其时，陈氏提出改设库乌科唐镇抚使，并拟定公署编制十三条，大规模扩张北京政府在外蒙古地方的权力。熟悉外蒙古事务的毕桂芳认为此诸举措，“俨然以全蒙改为行省也”。鉴于“外蒙前受徐之逼迫，已蓄异志，今陈所定官制似将外蒙全境改为行省之势，蒙人心理恐有种族、宗教消灭之虞”，毕桂芳谏言大总统徐世昌：“查蒙人心理，不愿顿改旧习由来已久，熟悉蒙情者莫不尽知。前清时代，间有条陈改蒙古为行省者，卒因困难种种，不克实行。蒙人闻此建议，恨之入骨，我大总统知之最详，现在何以出此打草惊蛇之举?”徐世昌答称：“伊等均愿如此办理，奈何!”

大体而言，在1919年前后，北京政府在外蒙古地区上演了一幕从“外蒙古(主动要求)撤治”到“(北京政府主动)撤治外蒙古”的历史。在此过程中，北京政府抛弃了一贯使用的怀柔手段，使用了强力的手段，试图先发制人，收回曾经失去了的外蒙古主权，然而因此亦失掉了外蒙古上层精英及其庇护的外蒙古普通民众的人心。其结果，“撤治外蒙古”的成果未得善终，库伦乱事进一步发酵。关于这一点，日本《朝日新闻》曾做如下评述：

“原来北京政府此次对于蒙古处置，非常拙劣，遂致结果如此纷杂。……盖当初俄蒙军队迫至库伦之际，守备大小官吏，悉数遁往买卖城，忽而投入恰克图，因兵寡不能固守库伦，虽属事不得已，然不知彼等何故舍却活佛，而不系以同伴，或于此点亦有几分思虑，但当时活佛既已归入维盖恩掌中，亦不可知乎。惟考蒙古之政治，以及收揽蒙古之人心，实以将活佛付与敌人，为第一大忌。观于康熙帝时之往事，蒙古受加尔坦侵略之际，或者主走往俄国，或者主倚于中国，纷纷苦于去就结局，叩问活佛意见，活佛毫无迟疑言，应走北京，蒙古遂入中国保护之下，以是可知康熙帝不早有所怀柔活佛，则不能有收至好成绩之事也。活佛之威望，今日虽云不如从前，然乃属程度问题。今日情形，北京政府对于活佛不能取得适当之措置，实为在外官吏之无状，致大局受此一大损失，吾人所不胜反复为中国政府叹息也。”

2.库伦乱事：北京政府内部的权力博弈

如果说，北京政府在实施“撤治外蒙古”过程中失掉了外蒙古上层精英的人心，以至于为北京政府统合外蒙古的失败埋下了伏笔;那么，稍后相当长的一段时期内，围绕统合外蒙古问题所表现出来的北京政府内部政争，则应视作库伦乱事的直接原因。

徐树铮以武力推行“外蒙古撤治”后不久，北京政府内部直皖派系政争爆发。彼时，政府执权柄者将主要精力投入到对内部政治权力的争夺上来，徐树铮作为皖系的一个要员自然不可能置身度外——时人多认为，“西北筹边使”的设置，“完全是因人设官，也就是为徐树铮而设”。如果说，徐树铮出任西北筹边使不过是皖系军阀维护所在政治集团利益的需要，那么，徐氏一旦成为北京政府在外蒙古地区的代言人，理所当然地视为国家利益之代表，然而因由皖系的失败，徐树铮经营外蒙事开始面临很多的不确定性。稍后演绎的徐氏解职一幕，人们依稀看到这仍然是不同政治集团间利益冲突的持续，违背了国家利益。当徐树铮去职的消息发布之初，外蒙古恰克图商会正副会长齐溥、张佩弓等曾率工商界众人联合致电大总统、国务总理、各部总长和参众两院，请求收回徐树铮免职之成命。电文内称：“国家设官，布政在民，进退之间，惟民是赖。中央更动徐筹边使，民等逖听之余，惊愕罔措，直若大难将临，曷胜切肤之痛!”“徐使一人之进退，关系于蒙疆之得失，及万民之生死。”并历陈徐树铮去职之“六不可”。尽管徐氏在外蒙古华商的心目中是众望所归之人选，然而大总统徐世昌并不为所动。1920年9月9日，北京政府以《西北筹边使官制》“不合现情”为借口，转而由国务院饬法制局改订《库乌科唐镇抚使暨所属各官署组织暂行条例》，“此后库乌科唐等处事宜，即由镇抚使督率所属各员依照暂行条例办理”。至此，“西北筹边使”一职正式取消。

上述北京政府内部的权力博弈与政治冲突，在1921年外蒙古宣布“二次独立”以后的最初一段时期内依然存在。不过，在这一阶段，它主要围绕争夺征蒙主导权及与之相关的军备军资问题予以呈现。当库伦沦陷警报传递至内地之际，无论奉系的张作霖，还是直系的吴佩孚、曹锟，均站在道德制高点，通过媒体发表高谈阔论，传递出兵外蒙古之意。北京政府曾于6月间在怀仁堂召开会议，张作霖、曹锟、王占元、靳云鹏、贡桑诺尔布、雍和宫活佛呼图克图及内蒙诸王及喇嘛均列席，徐世昌亲自演说，张作霖更是自告奋勇，“且谓事若不成，曝尸疆上”。最终，会议决定由张作霖出任蒙疆巡阅使，付以讨蒙全权，负责征蒙事宜。然而，张作霖“视援库伦之问题小，而视取得援库总司令地位之问题大”，一旦获得此职务，则故意延宕，稍后还故意推举其政敌即曹锟部下之冯玉祥率兵讨伐外蒙古。冯氏因平日就外蒙古问题曾口出大言，不能明言拒绝，惟附列四项条件，故意刁难北京政府。针对“讨伐外蒙古”呈现出的种种怪状，有日本报纸发文慨叹，各派军阀“全无爱国忧民之志”，至于北京政府，则不过为各派军阀之傀儡，“其威令则不出都门”。分析其原因，该文指出，各派军阀不愿意出兵外蒙古，乃是因为如遽舍其根据地而去，或致其部下兵力单薄，则将因蒙古问题而危及自身地位;因此之故，举荐其他派系军阀出兵外蒙古，则可使之疲于奔命，可保自身不虞。

北洋各派军阀

四、国家利益与革命外交的双重性：苏俄政府的外蒙古政策

苏维埃俄国政府建立之初，面临着困难的国际、国内环境：在国际上，日、美、英、法等国不承认新生的苏维埃政权，并策划武装干涉，希冀一举将其消灭;在国内，旧俄残余武装的反抗此起彼伏。于此背景下，为打破西方列强和日本在远东的封锁，苏俄政府迫切希望获得中国政府对苏维埃政权的承认，并与中国建立外交关系，为此它发布了《苏俄第一次对华宣言》，声明放弃沙皇政府时期通过不平等条约从中国攫取的满洲和其他地区的利益。另一方面，为了最大限度地扩展自身的统制空间，苏俄在远东地区还将余光投向外蒙古。早在1918年2月，苏俄政府就曾联络外蒙古自治官府，称其有权独立建国，并表示要与之建立“平等关系”。1919年8月，苏俄政府发表《告蒙古人民和政府书》，内中提出：“蒙古是一个自由的国家……国家的一切权利属于蒙古人民。任何一个外国人都无权干涉蒙古的内部事务……苏维埃政府大声疾呼地向蒙古人民宣布这一立场。并建议立即同俄国人民建立关系，希望派遣自由蒙古人民的使者去迎接红军。”

时至1919年底，苏俄红军打败了旧俄军队与协约国军队的第二次进攻，稳定了苏维埃政权。其时，列强开始改变对苏俄的态度，1920年1月，协约国最高委员会决定在互利的基础上与苏俄通商。伴随着国内外形势的好转，苏俄开始有余力经营外蒙古地区。如前所述，1920年9月间，恩琴率一部白俄军队残部阑入外蒙古，声势颇为壮观，这让苏俄政府感到非常紧张。在苏俄政府看来，外蒙古为一重要缓冲区，事关苏俄安全，倘若该地方为恩琴残部所占，遗祸无穷。基于此种想象中的担忧，苏俄外交人民委员契切林于1920年11月10日致电北京政府外交部，直指恩琴军队窜入外蒙古地区，妨害中国与苏俄国家利益，进而提出由苏俄向库伦派兵，以辅助中国军队击退之。最后，契切林还承诺，“一俟滞留蒙古之白卫队扫除净尽之时，该军即算已达目的，应立即撤回”。鉴于时隔多日未得中国方面的回应，契切林于11月28日再度致电北京政府外交部表达了同样的诉求，并一再表示，苏俄政府以不侵略他人土地为政治原则。此间中、苏两国尚未建立外交关系，为加强与中国政府方面的沟通，苏俄政府还通过该国驻英代表联络北京政府驻英公使施肇基，请求后者将苏俄政府的态度转呈中国政府。北京政府对于苏俄政府的说项表示疑虑，以外蒙古系中国领土为辞，指示外交部就苏俄提议出兵外蒙古一事，严词拒绝。外交部第一时间将北京政府之立场告知施肇基，要求其转告苏俄驻英代表，“蒙边防剿事项，我方布置极为周密，无须俄政府越俎代谋。请其转电政府，彼此尊重主权，即将前意取消，以免误会为要”。眼见中国政府方面不为所动，苏俄政府退而求其次，开始联络外蒙古自治官府。1920年底，苏俄政府照会外蒙自治政府，请求与之建立友好关系，并表示愿意出兵协助外蒙古当局消灭恩琴军队。由于对“赤化”抱有一种恐惧感，外蒙古自治政府亦未对苏俄的照会做出回应。

1921年3月，恩琴军队已经攻陷中国驻军把守的库伦，稍后挟持哲布尊丹巴，以“建立自治蒙古”为号召，声势盛于一时。如前所述，苏俄政府关注外蒙古的一个重要原因即是构建缓冲区，防止旧俄残余军队借道外蒙古边境袭扰苏俄。目睹中国军队已不能将恩琴军队驱离外蒙古，苏俄政府再次致函北京政府外交部，请求出兵外蒙古，声明“此次出兵入蒙，确系拯救俄华人民起见，不受报酬，无须交换利益，且不生条约关系，事毕完全退出蒙境，不留一兵”。外交部则以“不劳代谋”为由，婉言谢绝。

时至1921年5月8日，苏俄政府通过驻英代表致函北京政府驻英国大使顾维钧，请求其代为转达北京政府。该函件大致表达了两层意思：(1)日本煽惑俄白党及呼图克图，使外蒙古与中国脱离关系，以图独立，从而成为中俄间瓯脱地，仍由日本从中操纵，外蒙古地区形势危急;(2)蒙古人民党正竭力反对呼图克图、日本以及俄白党首领恩琴，该党宗旨在使蒙自治，不受日本拘束，仍为中华民国一部分，受治中国主权之下，而苏俄政府现与蒙古人民党表示同情，如中国不欲放弃蒙古，应即与该党接洽，并与协力反对呼图克图。通过该函件可知，随着外蒙古人民党力量的壮大，苏俄政府已经不再将与北京政府的交涉重点放在出兵外蒙古的问题上了，转而寻求协助蒙古人民党，依靠“蒙古革命者”来保障其利益。

对于前项苏维埃政府所提新要求，中国政府内部抱有极大的警惕，一个非常值得担忧的问题即为：在彼是否仅为抵制在蒙白党，以为自卫之计，从而并无他野心?在我如果因利便与之接洽，是否可收绥抚蒙人、歼灭白党之效，将来有无后患?为详细解明此诸忧虑，外交部专门训示下属俄事委员会就此诸问题进行通盘研究，希冀俾无遗算。稍后，俄事委员会提出了以下两点意见：(1)基于意识形态之考量，蒙古人民党与俄国新党携手，其主旨在于希冀恢复自治，我若经劳农政府与之接洽，有太阿倒持、引狼入室之弊，将来难免会重蹈从前俄国指使蒙人独立订立自治之覆辙。(2)基于外蒙古内部两股势力之力量对比研究，蒙人历来信奉活佛，蒙古人民党系少数受俄新党勾结之人，与呼图克图派相比寡众悬殊，难操必胜;且此辈沾染“赤化”，为传播过激主义之危险分子，似尤不宜引为我兴。亦正基于意识形态和力量对比的双重考虑，俄事委员会认为，“按照目下情形，蒙人内部虽分新、旧两派，然其实则皆为外人所利用，是以此次蒙乱，于事实上已不能视同匪党内乱，其得失盈虚，动关外交地位，影响国土主权，惟在我总以人为国内事件，不容外界公然之干预为上策”。

对于上述俄事委员会之意见，国务院经过国务会议公同核阅，准允照办。国务院在5月18日发给顾维钧的电文中明确指示，“蒙匪与俄新党携手，图复自治，已占恰城，证已劳农代表所云，俄蒙合谋恰情事益显。若更与俄接洽蒙事，非特蒙人听其播弄，易蹈从前覆辙。此辈民党究系少数，难操胜算。且虑传播赤化，政府对蒙只认为国内事件，不欲外界公然干预。对该代表可告以蒙事正力图平定，对恰蒙人当派员前往抚辑，并办理善后事宜。所请接洽之处，应俟华员到恰查核办理”。尽管国务院赞同俄事委员会的意见，但国务院秘书厅对此意见提出了异议。在一份说帖中，秘书厅特别指出，俄国旧党盘踞库伦等处，实为新党所深忌，蒙古人民党虽系少数，然则合新党全力图之，无论俄、蒙，欲以抵御劳农，无异腐肉之齿利剑;在中国政府方面而言，如果苏俄政府不以攻取蒙境、而以铲除旧党为词，恐亦非我笔舌所能阻止，届时或引起日俄之争，关碍更大。基于此，秘书厅认为，根本办法“仍应以削平库乱为上策，惟其如此，盖我靖我乱，自可绝他人干预之源，否则新旧党之争，日俄之争，恐终不可免”。秘书厅还判断，在俄国境内新旧两党之争中，俄旧党已无死灰复燃之望;新党有提倡“民族自治”之议，即可虑者又不止蒙疆，北京政府对于此点应给予格外注意。

结合上述考察可知，这一时期北京政府内部对于外蒙古地区形势的估计大概可归结为以下两点：一方面，基于意识形态的原因，抱着对“赤化”的恐惧，而苏俄政府在外蒙古地区大力扶持蒙古人民党，输出共产主义，这让北京政府感到颇为忌惮;另一方面，北京政府对外蒙古自治官府的实力过于自信，认为人民党即便得到苏俄政府的支持，亦难以与哲布尊丹巴为首的外蒙古自治官府抗衡，正是基于此种估计，北京政府从维护国家利益和领土主权的立场出发，坚持将外蒙古问题视为国内问题，不允苏俄干预。

在苏俄政府与中国政府就出兵外蒙古问题进行多方交涉之际，在外蒙古境内，恩琴指挥的自治政府军队与人民党人领导的临时政府军队展开了激烈角逐。最初，由于人数及武器弹药的优势，恩琴方面占据了主动，人民党的军队则节节败退。显而易见，外蒙古境内的此种军事政治发展趋势不符合苏俄的利益，苏俄政府势难容忍。于此情形之下，苏俄已经决定出兵外蒙古，惟在出兵前夕，契切林再度致函北京政府外交部。与以往函电中请求中国同意苏俄出兵不同的是，该函件惟强调苏俄出兵之意义，即在于消灭中俄公敌恩琴军队、维护两国主权，同时在函件的最后不忘再次声明，“一俟大功告成，俄军即退出蒙境”。不言而喻，于当时情形下，苏俄军队出兵外蒙已成定论，是故，苏俄政府不再要求在此问题上获得中国政府谅解。1921年6月28日，苏俄在未经中国政府允许的情况下，派兵进入外蒙古，协助人民党军队一举将恩琴军队剿灭。由于担心来自中国军队的讨伐和恩琴残余势力的反扑，外蒙古人民政府请求苏俄红军仍旧留驻外蒙古，直至将恩琴军队彻底消灭为止。苏俄政府为维护自身利益计，顺水推舟地答应了这一请求。

契切林

彼时，苏俄政府未经北京政府允许出兵外蒙古，在中国朝野各界引起很大不满，这对尚处于培育阶段的中苏关系造成了不良影响。事实上，在这一问题上，苏俄政府内部亦有不同意见：一方以越飞为代表，从革命外交与世界革命的初衷出发，致力于建立对华外交关系，故主张停止在外蒙古的活动;另一方以外交人民委员契切林为代表，基于维护现实利益的需要，坚持认为苏俄为自身安全计，不能不插手外蒙古事务。在契切林看来，“理论上承认中国的宗主权或者不得已承认其主权，可以在相当程度上满足中国的民族自尊心。蒙古始终是个半独立的国家，它不是中国的一个省，不是设有中国管理机构和中国督军的东突厥斯坦”。基于这样的现状，契切林提议：“可以向中国政府宣布，我们的军队应蒙古政府的请求，在蒙古尚未能自我保护之前留在蒙古。在任何情况下，我们的军队不能无限期的留在蒙古。但是，我们还不能确定撤兵的期限。我们只能宣布，我们的军队的驻扎是暂时的。“

上述契切林的主张为苏俄在外蒙古问题上的对华外交和谈判确定了基调。1921年7月30日，身在北京的苏俄远东共和国代表优林向中外记者表示，苏俄绝无侵略中国领土之意。8月，远东共和国在向北京政府提交的一份特别补充材料中亦提到：“蒙古地位将由俄中关系于蒙古的旧沙皇条约来确定，远东共和国不允许蒙古从中国分离出去。”10月，优林在与北京政府外交总长颜惠庆的谈话中再度阐明了苏俄政府在外蒙古问题上的前述立场。然而，就在苏俄政府向北京政府做出承诺后不久，即1921年11月5日，苏维埃政府和蒙古人民政府签订了“友好关系协定书”。协定书规定，双方在政治的和经济的相互关系方面必须执行最惠国待遇的原则，并且不允许在自己的领土上建立任何对另一方面有敌对行为的组织活动。《蒙古人民共和国通史》的编撰者称赞该协定为“蒙古第一个完全平等的国际协定”，认为这个协定提高了“蒙古人民共和国”的国际和国内地位、巩固人民政权，为进一步发展革命、建立人民民主基础创造了有利条件，因此具有极为重大的意义。如果说外蒙古当局将“友好关系协定书”视为一份荣耀，那么对于中国而言则是一种耻辱，这一行为再度激起了中国政府和社会舆论的愤怒。为了平息来自中国方面的不满和责难，1921年12月，苏俄政府代表裴克斯赴华与北京政府就有关问题进行协商。其时，颜惠庆当面质问裴克斯：“外蒙为中华民国领土之一部分，安得与之订约且驻兵库伦，此诚侵害中国领土主权之举，是何用意?”裴克斯虚应称：“本国此举对于贵国在外蒙之主权毫不侵犯，缘此系根据1915年三方之协约。按照该约，贵国承认外蒙之独立。而此项独立即在1919年被贵国所强迫取消者也……本国政府之意，对于前俄帝国所缔结之各项条约，均须修改，并非根本全取消之谓。1915年中俄蒙三方协约亦应修改。”颜惠庆坚持认为，中国-外蒙古关系为中国内政，无须第三者调停;即便苏俄方面出手调停，亦只能以友人身份进行非正式的调停。裴克斯则一再强调1915年《中俄蒙协约》的法律效力，以及由此而生成的苏俄对于外蒙古事务的政治权利。

驻外蒙古的俄国领事馆

由于双方在外蒙古事务上的分歧严重，裴克斯的对华外交不可避免地陷入停顿。在此情形下，1922年7月，苏俄政府派遣越飞接替裴克斯的工作。其时，苏俄政府给越飞下达了两条纲领性指示：第一，外蒙古的法律地位以及苏俄从外蒙古撤兵问题，应由俄、中、蒙三方协议解决;第二，前述问题的解决方案与苏俄政府承认中国对外蒙古的主权并不矛盾。越飞对这些指示感到不可理解，他在给列宁、斯大林、加拉罕等人的信件中坦白指出，“当然，耍某种手腕，可以把这些宣言说成一纸空文。但我认为，这将是我们对华政策的破灭，而最终则是我们全面灭亡的开始，因为在外交政策上我们成了最一般的帝国主义者，在很大程度上不再是世界革命的推动因素”。在表达了强烈的不满后，越飞认为，接下来要思考的一个问题，即是如何找到一个摆脱现状的出路，以避免俄中关系的进一步恶化。为此，越飞在华期间展开外交活动，先是拉拢吴佩孚，随后又与孙中山合作，其目标即在于从中国军政实力派中寻求合作伙伴，希冀通过他们来影响中国政府和社会舆论，重塑苏俄政府的“革命形象”。需要指出的是，当越飞与北京政府进行谈判之际，外蒙古方面一度感到非常紧张，乃因西方报纸盛传外蒙古问题亦在谈判日程当中，并且外蒙古问题“仅可根据蒙古旧有自立条约解决”，这不由得让他们回想起1913年中俄声明文件绕开外蒙古当局对外蒙古地位进行处置的不愉快经历。为此，其时外蒙古当局专门照会劳农政府驻库伦代表陆巴尔斯克，要求苏俄政府将此事之始末“登报声明，务使普通人民心目中亦明了此事，而对其作正当之推想”。

尽管逗留中国期间一直以对华友好的面目示人，但由于中俄双方诉求的不可调和性，越飞的对华外交活动步裴克斯之后尘，再度以失败而告终。1923年9月以后，谈判在苏俄政府新任驻华全权代表加拉罕与北京政府代表之间举行。这一次谈判最终有了结果，双方于1924年5月31日签订了《中苏解决悬案大纲协定》，内中规定：“苏联政府承认外蒙为完全中华民国之一部分，及尊重在该领土内中国之主权。苏联政府声明，一俟有关撤退苏联政府驻外蒙军队之问题，即撤兵期限及彼此边界安宁办法，在本协定第二条所定会议中商定，即将苏联政府一切军队由外蒙尽数撤退。”至此，横亘在中苏两国之间的外蒙古地位问题再次以条约的方式得到确认。