蔡锷，字松坡，别号击椎生

1912年8月至次年4月，全国各省区按照北京政府的统一部署开展了第一届国会议员选举工作。这是民国成立后第一次全国范围内的选举活动，对于推进中国民主政治进程具有重要的意义。在这场意义重大的全国性的选举中，云南是如何开展的、效果如何，作为时任云南都督和云南第一届国会选举总监督的蔡锷在这场选举中起到什么作用，这些方面的研究，以前由于史料的原因，尚属空白。有鉴于此，笔者不揣浅陋，通过发掘有关史料，试就这些问题作些粗浅的分析和研究，以期起到抛砖引玉的作用。

一

1912年3月8日，南京临时参议院通过《中华民国临时约法》，并于3月11日公布实施。根据《中华民国临时约法》第五十三条“本约法施行后限十个月内，由临时大总统召集国会。其国会之组织及选举法由参议院定之”的规定， 5月7日，北京临时参议院议决国会采用两院制。8月10日，经临时参议院议决，临时大总统袁世凯公布了《中华民国国会组织法》《参议院议员选举法》《众议院议员选举法》，此后又陆续公布了两院议员选举法施行细则和《省议会议员选举法》《省议会议员选举法实行细则》。以上法律，对于选民的资格，参议院、众议院和省议会议员的资格，名额，选举的办法和程序及日期作出了明确而严格的规定。为加强对选举工作的领导，北京政府还根据《筹备国会事务局官制》，成立筹备国会事务局，直属于内务总长，在内务部办公，具体指导各省区的选举工作。

根据有关选举法的规定，云南省第一届国会议员名额为：参议院议员10人、众议院议员22人。云南第一届省议会议员名额为88名。具体选举的办法是，参议院议员先由各省经初选和复选程序选出省议会议员，再由省议会选出；众议院议员按人口比例经初选和复选程序选出。同时，选举法还规定，众议院议员和省议会议员初选以县为选举区，复选则合若干初选区为选区，由中央确定。嗣后，中央公布了各省复选区表，云南众议院议员复选区划分为8个，省议会议员复选区划分为22个（实际选举时与众议院复选区相同，均为8个）。

根据上述选举法的要求，1912年8月中旬以后，云南也和全国其他省区一样开始了第一届国会议员选举的紧张筹备工作。尽管滇局甫定、百废待举，加之滇军援藏平叛的战事正在激烈进行之中，军机十分繁忙，身为云南都督的蔡锷对于此次选举仍然高度重视，视之为“民国开幕第一要政”，亲任云南省第一届众议院、省议会议员选举总监督，领导全省的选举工作。在蔡锷的主持下，云南选举的各项筹备工作有条不紊地开展起来。9月3日，根据选举法要求，云南都督府成立筹备第一届众议院、省议会议员选举事务所，负责具体指导全省选举工作。5日，蔡锷主持确定了各初选区、复选区监督，并指示选举事务所将有关法令和依法制成各项表册、簿票等迅速下发各道府厅州县。10日又将法令选举资格通电各地，并要求各地将众议院、省议会议员选举资格依限合并克期调查，于10月10日将选举人总数电报省选举事务所。

第一届国会议员选举是民国成立后的第一次全国性选举，其主要特点一是牵涉面广，涉及全国各省、道、府、厅、州、县；二是程序复杂而严格，主要有选民的调查登记、核实、汇总，议员名额的确定、分配，复选区的确定，初选举、复选举的组织等步骤，而且每个步骤的具体工作都有法律规定。三是时间十分紧迫，整个选举工作从筹备到结束不到半年，而且每项筹备工作和初复选举都规定了具体的时间节点，倘若一地的某项工作没有按时完成，就会影响全省乃至全国。为了确保云南的选举工作按时依法完成，在加强对各地选举工作指导的同时，蔡锷深入研究有关选举的法令并认真分析云南省情后，还在不违背有关法律的前提下，根据云南的实际，制定并采取了一些特殊的措施。

一是适当合并程序。根据国会组织法规定，参议院议员由各省之省议会选出，但《省议会议员选举法》并未随国会议员选举法一同公布。为了统筹兼顾，8月23日，蔡锷致电国务院：“《省议会议员选举法》本应静候中央章程颁布再为遵办。惟滇边僻远而辖区辽阔，交通不便，若待中央章程，为期太迫，赶办不及。今为权宜计，拟照本省临时省议会议决之选举法暂行筹备，免误议会成立之期而碍中央规画进行之计。至众议院议员选举办理在即，拟将初选选举与省议会议员初选举同时举行，复选则全省约分七区办理，以期迅速。”内务部即复电，对蔡锷的想法表示赞同：“省议会议员选举法参议院尚未议决。滇边僻远，自可先行筹备，以便选举法公布后按照资格举行选举较为妥速。” 9月4日，《省议会议员选举法》公布，其所列选举人资格和调查手续与众议院议员的相关规定完全相同，这样，蔡锷所提出的将众议院议员和省议会议员初选合并于一天举行的建议为云南的选举简化了程序，既节省了时间，也节约了大量的人力和物力。

二是适度提前时间。9月5日，袁世凯发布《众议会议员选举日期令》，规定各省于1912年12月10日举行初选，次年1 月10日举行复选。接到《众议会议员选举日期令》后，蔡锷认为，“正式省议会当在国会召集之前成立，则众议院与省议会选举事宜，自应兼程并进”。基于以上考虑，再结合云南交通不便的实际情况，蔡锷提出将云南的众议院与省议会议员初选日期适当提前，并拟定了云南各类选举日期：11月25日举行众议院、省议会议员初选举。12月20日举行省议会议员复选举。1913年1月10日举行众议院议员复选举。随后，蔡锷将此选举时间表清单通行各选区并上报筹备国会事务局。10月2日，袁世凯发布《省议会议员第一届选举日期令》，规定各省于1912年12月6日举行初选，1913年1 月6日举行复选。鉴于众议员议员、省议会议员的复选区域相同，选民也相同，只是由于其复选日期不同，各县选民需要往复奔波两次赶到复选区投票，蔡锷又于10月11日向筹备国会事务局建议，“将众议院复选提前与省议会复选分别于本年12月20日、22日接续举行，以省烦费” 。对此，筹备国会事务局复电表示原则同意，但要求云南“通饬各属，查明现办选举调查情形，是否一切法令程序俱可提前完毕，届时再将选举日期酌量提前报由本局核办”。这样一来，云南众议院、省议会议员的初选时间为11月25日，省议会议员和众议院议员的复选时间分别为12月20日和22日，各项选举时间均较北京政府的规定适度提前。

三是照顾滇侨土司。云南地处祖国西南边境，由于历史的原因，在大量滇民侨居与云南接壤的越南、老挝，尤其是缅甸，同时，云南的土司制度历史悠久，源远流长，各地的土司历来就是云南一支不可忽视的政治群体。云南光复后，从云南实际出发，临时省议会议决的《暂行选举法》中作出了旅缅滇人及沿边土司分区各选出议员一名的规定。然而，在第一届国会议员选举中，中央政府颁布的《省议会议员选举法》对于滇侨和土司却并无特别规定。有鉴于此，蔡锷认为，“侨缅滇人，旅居国外；三迤土司，远在边徼，与滇关系密切。如概以普通法绳之，其选举权未免有名无实”，遂致电国务院，建议对于滇侨及各土司另行分配一定名额进行选举，正式省议会召集时，同时令其到会，予以代表名称，准其在会陈述意见，不加表决，以示与议员有别。国务院复电说：“原电经参议院议决，可由都督设法遴选数人，给与委任状，以行政官厅特派员名义，令其到会陈述意见”。于是，蔡锷令都督府拟定《侨缅滇人暨沿边土司选举代表简章》，电饬沿边各地方官，转饬滇侨及各土司照分配名额选举。同时，为还划分土司地选举区域为七区，每区各选代表一人，并明确了各区选举监督：丽江府所属各土司地为一区，以丽江府长为选举监督；云龙、保山所属各土司地为二区，以永昌府长为选举监督；腾冲、龙陵所属各土司地为三区，以腾冲府长为选举监督；永昌、永康、顺宁、缅宁所属各土司地为四区，以永康州长为选举监督；镇边所属各土司地为五区，以镇边厅长为选举监督；思茅、宁洱所属各土司地为六区，以思茅厅长为选举监督；临安、建水、石屏、蒙自所属各土司地为七区，以临安府长为选举监督。亦令旅缅滇人选出代表一人。从此云南历届选举省议会议员，均同时选举旅缅滇侨和土司区特派员。

由于蔡锷的重视，虽然时间紧、难度大、条件差，但云南第一届国会选举工作进行得还是比较顺利的。10月26日，各县将选举人数陆续报齐到省，蔡锷根据各地上报的选举人数，依法分配了各选区众议员和省议会议员的当选人名额，并于31日公布。11月6日，蔡锷报告筹备国会事务局，全省选举人总数为二十三万三千三百九十八名。11月25日，云南95个初选区如期举行了众议员、省议会议员初选举。12月20日和22日，8个复选区又分别举行了众议院、省议会议员复选举。22日，云南选举事务所分别公布了经各区复选选出的省议会议员88人、同额之当选候选人和众议院议员22名、候补议员20名的全部名单。同时省议会第一届缅滇侨及各区土司特派员也选出，旅缅滇侨：寸翌清，第一区：木楷（丽江），第二区：段济（永昌），第三区：龚正群（腾冲），第四区：罕华宗（镇康），第五区：刀派永（澜沧），第六区：高致泽（思茅），第七区：白兆麟（临安）。

1913年1月21日，蔡锷将王桢、严天骏等22名众议院复选当选人和吴贞祥、杨国柱等88名省议会复选当选人名单正式上报筹备国会事务局。2 月13日，云南第一届省议会隆重开幕。蔡锷以云南省都督兼民政长的身份出席会议并致祝词。会议选举赵伸为议长，张之霖、李长泰为副议长，并选出10名参议院议员和同额候补议员。24日，蔡锷报告内务总长并筹备国会事务局：“参议院议员选举于二月十四、十五两日接续举行。已依法选出吕志伊、谢树琼、朱家宝、孙光庭、王人文、袁嘉谷、李文治、赵鲸、陈善、杨琼十名”。“滇省议员赵鲸、杨琼已被选为参议院议员，所遗省议员二名，以第二候补当选人张忠、孙德谦依次选补”。至此，云南第一届国会选举顺利完成。以地处边徼、幅员辽阔、交通不便的云南而言，能在2月15日全部完成第一届国会议员选举工作，在全国各省中仅晚于广东、陕西、新疆而居第四，这在当时确是难能可贵的。

二

与全国其他省区一样，由于各种原因，云南第一届国会议员选举过程中也还存在一些问题，例如，一些选民因不理解选举的重要性，或不懂选举程序而放弃投票权；一些选举调查员工作疏忽，使部分具备选举资格者被遗漏；还有一些选民为了自己能当选，“以钱让能书写者书其名”，甚至与监督员串通将弃权选票取出“自书其名”，等等。有的还引发争执或诉讼，引起了筹备国会事务局和内务部的关注，主要有三：

一是张联芳当选是否有效的问题。1912年12月20日第五复选区举行众议员选举后，河西县选民王炳荣、龚从云等向云南选举事务所控告，该区当选众议员张联芳为前清监禁逃犯，公权未复，按《众议院议员选举法》第六条的规定，不得有选举权和被选举权，请求省选举事务所撤销其议员的职务。蔡锷接到举报后高度重视，立即电饬河西县将本案卷宗检送报省。经查，此人确在前清时因借案诈赃酿命案，被判流放，在押解途中私逃回籍，表示愿意捐钱赎罪，经河西县呈报当时的云贵总督李经羲同意，准其捐赎，但赎银未缴，适值民国成立，被大赦并在此次选举中被选为众议员。蔡锷分析案情后感到，张联芳在清朝时虽犯罪，但当时并无剥夺公权之刑，因此对于其当选是否有效，一时拿不定主意。为稳妥起见，蔡锷请示筹备国会事务局。筹备国会事务局经研究后复电：查照《大总统赦令》等有关法律，当选仍为有效。此事至此得到圆满解决。

二是选民漏报的问题。由于民国元年的第一届国会议员选举属民国成立后首次，政府没经验，专业人才缺乏，民众也不熟悉，加之时间紧迫，因此各省遗漏选民的情况比较普遍，云南也不例外。11月6日，蔡锷汇总各地上报的选民数后正式上报筹备国会事务局，但11日和13日，又分别接到丽江、鹤庆二县来电，反映漏报情况，要求补报选民人数并根据补报后的选民数重新确定该选区当选人名额。蔡锷接电后考虑到全省众议院、省议会议员初选投票在即，若要变动丽江、鹤庆二县的当选人名额势必重新调整各地的名额，这将影响全省初选投票的顺利进行，因此只同意两县补报的选民补造名册，一律参加投票，而不同意调整该选区当选人名额。丽江、鹤庆两县的自治公所和选民代表对此不满，又分别致电筹备国会事务局反映情况，要求调整两县当选人名额。筹备国会事务局本来就对云南全省仅只二十三万选民的数字怀疑，认为云南“地丁钱粮以及人口数等项较桂、黔等省常有过之，而选举人数反不逮桂、黔什一，其中显有遗漏”，接两县来电后即将此情况通报云南，认为导致漏报原因“必系各该初选监督因已率请赶办于前，遂乃敷衍塞责于后”，要求蔡锷“通饬各初选监督再行详细调查，如全省多有遗漏，即应重行补报，以重人民公权。一俟补报到齐后，不特应准投票并应加入选民总数，另为分配名额，酌将选举日期量为延长”。蔡锷接电时距离原定云南各地举行初选举的25日已没几天了，因此只好仍按原计划进行。事后，蔡锷复电筹备国会事务局就有关询问和要求一一作了回应：第一，调查并无提前。滇省虽然原定10月10日各县报选民总数，但考虑到各地交通不便的实际情况，实际上延长到10月26日才报齐。而且，省里汇总各地上报的数字后，在正式上报筹备国会事务局前又通布各地再次确认，丽江、鹤庆二县也“均无异议”。第二，补报已过更正期限。滇省不同意另配当选人乃“据贵局冬电更正期满即为确定，所有请求应按法拒绝等语，电复在案，复念选举为民国开幕第一要政，人民公权何可过事拒绝，应准变通，许予一体投票，惟不能另配当选人，致牵全案于遵守法令之中，复寓重视公权之意”。第三，牵涉面太大。“重行调查，事非甚难，然苟纷争不已，致误国会召集期限”，“况因一、二属逾限补报，遂令全省变更，按之法理，亦有未合”。经蔡锷上述说明，筹备国会事务局也不再坚持，遂复电蔡锷：“本同为维持人民公权起见，并无责难于各总监督之心。前次丽江、鹤庆二属来电亦仅行由贵总监督查办。既据电称各节，如果全省尚非多有遗漏，则补报之应否准驳，贵选举总监督自有责成统希就近酌核办理。”这说明，云南对此事的处理情有可原，并无不妥。

三是选举过程中党争的问题。政党以国会为活动的中心，以掌握政权为目标。只有在国会中取得多数席位的政党，才能组织内阁，进而掌控政权，实施其政治主张。因此，为了在国会中取得多数席位，当时的各政党都十分重视国会选举，无不倾力以争。云南光复后，随着党禁放开，政党纷纷涌现，除同盟会外，尚有政学社、统一共和党、统一党、民主党等。由于统一共和党由蔡锷等人发起，该党成立后，云南各地“入党者已有数千人之多”，成为该党势力最雄厚的省份。后经分化组合，政学社并入了统一共和党，统一共和党、同盟会、国民公党、国民共进会、共和实进会又合并改组成国民党，统一党也于1912年9月13日改名为共和党。因此，云南第一届国会选举时，“各党竞争颇为激烈”。

12月20日，众议院议员复选第一区举行复选举，开票结果当选人只有3人，较该区应选名额5人差2人。为了补足当选人，第一区复选监督、云南府知事周汝敦又于当日下午五时组织举行补选，虽然补选出顾视高、曾子书两人，但有五十多个选民未参加投票。该区共和党籍选民王应绶等人对此表示不满，于12月27日上诉云南高等审判厅，认为该区举行的这次补选违法，理由是国民党籍复选监督周汝敦为了减少他党人得票，没有按照有关规定，先行通告于次日补选，而仅以口头通知提前于当日下午五时仓卒进行补选，致使他及五十多个选民未能参加投票，行使选举权。同时，补选时又采用已不适用之日期清单，故请求判处该区补选无效，重行改选。高等审判厅厅长孙志曾接状后逐一进行批驳，不予受理。对此，王应绶等人不服，又以云南共和党支部名义致电筹备国会事务局，状告周汝敦、孙志曾均为违法。由于补选之当选人顾视高、曾子书均为国民党党员，云南国民党支部也不示弱，致电筹备国会事务局指出，“共和党因第一区复选失败，诬控复选监督周汝敦”，要求筹备国会事务局“另派未入党之大员秉公查办，庶昭公允，以息风潮而维选举”。这就使云南共和、国民两党之争明朗化。筹备国会事务局接云南共和、国民两党支部来电后将有关情况通报蔡锷，要求其就近“彻查究办”。蔡锷了解案情后，即于1913年1月17日复电筹备国会事务局表示，王应绶等人反映的情况基本属实，并认为周汝敦“虽非有意违法，然疏忽草率，玩视要政，咎有难辞”，而孙志曾“不查据简明表日期判结，亦属事实上之错误”，因此拟将周汝敦、孙志曾各予以记过、罚薪处分。同时，蔡锷考虑到“因补选手续疏漏，遽令当选无效，重行改选，致牵全局，且往返稽延，恐误国会召集期限”，因而建议补选当选二名仍为有效。与此同时，云南高等检察厅也致电筹备国会事务局，认为该案“依据选举法办理，甚属正当”。1月29日，筹备国会事务局复电蔡锷：“二十日补选之当选人顾视高、曾子书自应作为有效。”

然而，王应绶等云南共和党人对此事并未善罢甘休，他们认为筹备国会事务局不能解决问题，于是又将此案上诉到时为全国最高审判机关的大理院，而共和党云南支部机关报《共和滇报》也于3月初连续刊登揭露国民党员周汝敦选举违法的报道，以为呼应，从而使事端越闹越大。4月2日，大理院审理此案后以云南众议院议员复选时间提前为由而作出判决：民国元年12月20日云南众议院议员复选第一区所为复选之重行选举无效。蔡锷闻讯后“不胜骇异”,即于4月10日与民政长罗佩金致电内务部，对大理院的判决提出两点质疑，第一，滇省众议院议员复选提前办法既先后电经筹备国会事务局认可，第一区的重选又在规定时间之内，因此选举并未违法，选举结果当然有效。第二，《众议院议员选举法》仅规定复选违法诉由高审厅判决，可否上诉，下无规定明文。因此，大理院受理此案并无法律依据。同时，要求内务部“综核前后情形，设法维持，以重选举而免纷扰”。11日，内务总长电告蔡锷：根据大理院的判决，云南第一区12月20日的重选无效，其所选出之议员顾视高、曾子书二名应即请取消，并要求“另行依法改选”。蔡锷于14日与罗佩金联名复电内务总长，认为大理院的判决“事实错误”，表示“决不承认”，对于改选一事，也表示“确难遵办”。同日，蔡锷与罗佩金又致电众议院，在对大理院的判决提出质疑之后表示，“顾视高、曾子书两名本系依法选出，滇断不承认改选”，并请求众议院“查照各国通例，将此案自行议决，俾顾视高、曾子书早日出席”。29日，内务总长又电告蔡锷：“大理院为司法最高机关，所发判决不容其他之机关妄为破坏，犹之办理选举为纯粹之行政事项，苟无法律之规定，亦不容其他机关之干涉也。所有该区重选之改选事宜，无论如何为难，务希查照叠次部电，赶速依法执行，是为至要。”但由于蔡、罗的坚持和后来相继发生了“宋案”、善后大借款风波以及二次革命等一系列重大事件致使国内政局发生重大变化，云南众议院议员复选第一区改选之事最后不了了之。

就在昆明与北京因云南第一区众议院议员补选一事函电交驰之际，第一届国会已于4月8日开幕，云南的众议院当选人顾视高、曾子书二人虽被大理院判决当选无效，但仍出席了会议。4月18日，众议院开预备会讨论《议长选举细则》之前，曾就顾、曾二人是否退席，也即其议员资格问题，发生过激烈争论。国民党籍议员孙钟、李肇甫等人主张不退席，其理由是大理院系司法机关，不能干涉立法机关，甚至认为大理院之判决为非法。而非国民党籍议员李国珍、邓鎔则主张退席，其理由是大理院为民国最高司法机关，既然大理院判决选举无效，则顾、曾二人议员资格当然丧失，即便大理院违法，国会亦不能判断司法机关。当两派争论激烈之时，顾视高手执《众议院议员选举法》为自己辩护，而李国珍指出，法关自身，不能自己辩护。随即，议员杨廷栋登台发言进行调和，他说，诉讼法上被告人有要求再审之权，顾、曾二人既然要求大理院再审，而大理院又尚未再审判决，所以今日可暂不退席。杨廷栋的意见得到易宗夔等议员的赞同，于是争论平息，顾、曾二人以是得以继续留在院内参加活动。此后，内务部依于行政执法，下令北京警察厅追缴顾、曾二人众议院议员的证书和徽章，遭顾、曾二人抗议。6月11日，在众议院第五次秘密会上，国民党和进步党又为顾、曾二人的资格问题发生争论，最后只好仍以延置为解决之法。

虽然云南共和党致力于国会选举，但最终却无从改变失败的结局。据统计，云南22个当选的众议院议员中，国民党籍议员占了18人，共和党籍议员仅占2人，民主党籍议员1人；10个参议院议员中，国民党籍议员占了6人，共和党籍议员占3人。

尽管云南第一届国会选举引发了以上诉讼，但总的而言，都是局部的，处于可控范围，并未能影响全省选举工作的进行。从某种意义上看，发生这些诉讼案件也应是选民的民主法制意识增强的反映。

三

虽然云南的第一届国会议员选举存在一些不尽如人意之处，但在以蔡锷为首的军政府的坚强领导下，没有像广东、江西、浙江、安徽、福建、湖南等省那样因选举办理不善而引发全省性的大风潮，也未发生严重影响选举工作的重大的事件，总的来说还是比较顺利的，平稳的，也是成功的，这对于当时经济、文化、交通都十分落后的云南而言确属不易，而且通过这次大范围的选举活动，使人民平等、人民有权决定国家事务的观念得到进一步传播，增强了人民的民主意识，推进了云南政治民主进程，因此意义也十分重大。云南的第一届国会议员选举之所以进展顺利，并取得成功，除了得益于蔡锷领导有方、积极主动、讲求效率之外，与以蔡锷为首的云南军政府在民国初年所推行一系列改革和建设措施也有着直接的关系。

一是加强基层建设。据史载，云南“反正之初，厅、州、县虽传檄定，而或有官吏逃亡、土豪恣横者，争权攘利，纷纷未息。军府乃为定章程，明地方行政与自治之范围，定政费，划俸给与公费之数，及去陋规、惩赃私，皆著于法”。对于沿边土司及汉夷杂处之地，军政府均设有弹压、行政各委员，并在土司地区“先从事于审理诉讼、设立学校、振兴实业、筹办警察诸端，使土司地方渐与内地人民受同等之法治。以故沿边土司皆四面内向，无复如前清时代，嫉视汉官矣”。这说明蔡锷从一开始就重视地方基层政权的建设，从而保证各级地方行政机构在新的形势下能够正常运转，保持大局的稳定。与此同时，蔡锷大力整顿吏治，“吏之良者留之，劣者易之”，并举行高等文官、普通文官考试，选拔高素质的官吏人才充实到各地行政机构。对于官吏的管理，蔡锷也十分重视，颁布了《文官奖叙惩戒任用令》、《裁制公务员互相攻讦规条》，这些规定对于各级公务人员尽心公务起到了较好的警示作用。蔡锷还大力提倡廉洁，规定公务人员不得请客送礼，兼差人员概不兼薪，不得受贿和侵吞公款，不得侵吞缺额饷银，不得挪用教育经费，非星期日不得宴客等等，并两次带头裁薪，从而使“廉洁成为一时风尚”（朱德语），使政风为之一新，“百姓对于新布政令，俱极悦服，纳税输粮，较满清时代甚为踊跃”。因此，云南选举不仅未延期，反而还能成功的提前完成任务，与蔡锷重视基层建设，各基层机构的完善，基层官吏的尽职尽责是分不开的。

二是推行区划调整。民国初年的云南，地广人稀，且多为边远山区，交通十分不便。为便于治理，蔡锷根据李根源的建议，决定对原行政区划进行适当调整，添设县治六：于大姚、永北间白井地方设盐丰县；于元谋、定远、禄丰间黑井及琅井、阿陋井诸地设盐兴县；于蒙化、太和、永平间设漾濞县；于赵州、蒙化、云南县相错地设弥渡县；于剑川、维西、云龙间设兰坪县；于滇西、西藏毗连之地设阿墩县。同时又于广通属之舍资、镇南属之沙桥、邓川属之寅塘、腾越属之潞江、临安属之龙朋各地，添设巡检分治之。以上调整有利于缩小行政范围，给选民的调查和选举工作的组织带来方便，提高了选举组织工作的效率，加快了选举的进程。

三是改善通信条件。云南光复后，蔡锷对电话所、电报局、邮政局悉照旧赓续办理，并延长了通往各地的电话、电报线路，同时又于威远、镇边、新平、南安、双柏、易门、罗次、禄劝、剑川、云龙、中甸等处增设邮政，于是“全省消息渐灵通矣”。云南虽然幅员辽阔，但选举工作能够在各地迅速开展，全省通信条件的改善也是一个重要的因素。

四是推进民族团结。云南是个多民族地区，军政府成立后，蔡锷极为重视民族团结，主张民族平等，旗帜鲜明地宣布：新政权“宗旨在铲除专制政体，建设善良国家，使汉、回、满、蒙、藏、夷、苗各族结为一体，维持共和，以期巩固民权，恢张国力”。在选举过程中，蔡锷要求各地，对于各民族，要平等相待，“不分畛域，一体调查”。当他得知各地“初选当选人中回族亦多有选出者”，感到很高兴，认为“五族共和，此其证明”。由于蔡锷对民族团结的重视，全省不仅没有因选举发生民族间的冲突，而且还有不少少数民族人士当选议员，如众议院议员赵藩、张耀曾、寸品升，参议院议员杨琼、王人文，省议会议员段鹏瑞等均为白族，省议会议员木枝繁为纳西族，从而保证了选举工作的顺利进行。

不言而喻，上述改革和建设措施，为云南第一届国会议员选举的顺利进行和提前完成创造了良好的工作基础和条件。