史学界基本有一个公论：诸葛亮虽然在刘备就已经出任蜀汉的丞相，但是直到刘禅登基后允许丞相诸葛亮开府，诸葛亮才开始行使蜀汉的最高权力。那么“丞相开府”有多厉害？以至于成为后世评判诸葛亮是否行使最高权力的标志？

秦朝和汉朝中前期，朝廷中央实行“三公九卿制”。三公之首的丞相权力极大，与皇帝形成了权力二元制，汉文帝的丞相申屠嘉甚至可以在丞相府中自行杀死汉文帝宠信的大臣。而丞相之所以拥有如此大的权力，关键就在于“开府”。

“开府”指的是高级官员（如丞相）建立属于自己的府署机构并在其中自己任命官员。由于“开府”自己建立的，官员也是自己选拔任命的，因此“开府”所建立的机构体系是独立于皇帝朝廷体系之外，直属于高级官员自己的平行机构体系。

评判一个人是否拥有权力的关键是看其有没有属于自己的机构和团队。如果没有属于自己的机构和团队，哪怕是皇帝也不过是个被架空的傀儡而已。“开府”就意味着高级官员拥有自己的机构和团队，也就意味着拥有独立于皇帝之外的权力。

西汉初期的丞相不仅自己可以开府，而且重要的国家大事都由丞相府处理，制度上属于皇帝的“九卿”也要接受丞相的管理。与丞相相比，皇帝反而没有真正属于自己的权力机构，只能与丞相分享，所以才会出现皇帝丞相的权力二元体制。

汉武帝即位后设立“内外朝”，真正设立了属于皇帝自己的权力机构（内朝）并且将国家决策大权转到了内朝，丞相的权力日益减小。到了东汉时期，丞相改名为“司徒”，基本上成为虚职，司徒开府也失去了实权，基本成为名誉机构。

东汉末年，曹操为了“挟天子以令诸侯”，恢复了丞相制并开府，将所有大权都转到了丞相府，司马懿的第一个实权官职就是丞相府的文学掾。而曹操是以东汉朝廷的名义恢复丞相的，因此以东汉正统自居的刘备也任命诸葛亮出任丞相。

但刘备不可能让诸葛亮“挟天子以令诸侯”，所以诸葛亮直到刘禅时期才正式开府，而蜀汉的朝廷大权也都转到了丞相府。诸葛亮在《出师表》中提到“宫中府中，俱为一体”，可见蜀汉丞相府与皇帝宫廷并列已经是公开的事情了。