清代地方的最高长官是总督与巡抚，原则上来说，总督“厘治军民，综制文武”，侧重管军事；巡抚“抚安齐民，修明政刑”，主要负责民政。但是在实际中，督抚职权并没有明显区分，都负责整个辖区内的全面事务。而且督抚之间没有上下级关系，并无隶属关系，见面时也是平等的礼节。

作为地方最高行政长官的总督和巡抚，可以说都是最受皇帝信任，在辖区内委以全权的官员。权力意味着责任，权力超出其他人的督抚，其责任也更为重大，地方治理的好坏，他们责无旁贷。

因此，除了在军政、民政方面他们必须承担起朝廷的重托之外，在吏治方面也是负有最重要的责任，在地方监察制度中处于关键地位。俗话说民好官，而官难驭，所以清代的督抚们最头疼的并不是治理地方，而是管理监督属下的官吏。

说起监督我们不得不提一下督抚们头上兼任的一个虚衔，总督兼都察院右都御史、巡抚兼右副都御史。正是有了这个虚衔，才赋予了督抚们监察属下的权力。

作为督抚而言，对于手下所有属员都负有监督职责，不能仅仅只监督作为直接下属的布政使和按察使，而是要对道府州县至佐杂官员都负有监督之责。下级官员没有发现劣迹，他们有责任查访发现。而且清代制度规定，不仅不纠参属员会受到处分，如果下属犯案数量多，虽然督抚已经尽力纠参，仍然要承担表率不良、督责不严的责任。

如果各省属员中有钱粮亏空、盗案频发、地方公共事业废弛等现象，京城中的御史可以直接参劾督抚才力不及，查明属实的话降二级调用，任何功劳都不能用来抵消。这样的制度表面看起来似乎不错，事实上却是一个让督抚两头不讨好的困境。

不查下属的违法行为吧，属于自己监督不严；查吧，发现得多了，就属于自己才力不及。为什么会出现这样的矛盾呢？制度的思路还是让督抚们重视人的主观能动性，认为督抚自己以身作则，下属官员就会听话，偶尔一两个害群之马，及时发现后加以处分，别人就受到教育不敢乱来来。

可就是没想到，督抚司道州县官们都是凡人，制度有漏洞时不可能不犯错，督抚自己表现再好，也不能保证手下的官员全部都能向自己看齐。因此，督抚们要想避免老鼠钻风箱两头受气的命运，最好的办法就是骗，和上上下下的官员们串通一气，粉饰出天下太平的样子，下属们没有犯案，督抚们也就尽到了监督职责，谁都不会受到处分，自然皆大欢喜。

督抚们这种欺上瞒下的行为难道皇帝就不知道，很显然，不仅皇帝知道，军机处、内阁以及六部的堂官个个心知肚明，但是制度是祖宗定的，而且要想改变这几百年沿袭下来的传统，必将要引起巨大的震动，况且督抚们手眼通天，和京城各部大员的关系错综复杂，牵一发而动全身。

这种明知制度有漏洞而又不作为任何补救的做法，直接导致了外省官员队伍素质急速下滑，乾隆朝出现的甘肃冒赈案，更是将通省的官员牵扯其中，从知县到巡抚一百多人集体贪污，这种怪事在历朝历代中绝无仅有。