当项羽在进行巨鹿之战时，楚王已派刘邦往西进入秦宫政权根据地关中，对秦发起进一步的攻击。由于舍弃了进入这个根据地的更方便而明显的关隘，刘邦成功地渗入秦的这一心腹要地（公元前207年阴历八月）。

在这个时候，他完全有理由因这一胜利的冒险行动的完成而为自己庆贺，因为在公元前208年之前已经商定，第一个进入关中的军官将被封为王，以示奖励。此外，秦都咸阳发生的事件也为刘邦最后的胜利铺平了道路。

由于赵高的阴谋，李斯已被清除（公元前208年阴历七月）。在确保他的私人追随者对他效忠后，赵高随即谋害了二世（前207年阴历八月），以二世之兄之子子婴取而代之。新统治者称王而不称皇帝，这在当时是意味深长和不同寻常的，因为这样就承认中国再次掌握在几个王的手中而不是在唯一的君主的手中。

令人感到十分惊奇的是，新王通过策划把赵高杀死（公元前207年阴历九月），设法取得了优势。当刘邦成功地在蓝田打败秦军时，秦王投降（公元前206年阴历十月）；刘邦此时发现自己已控制了关中和帝国的国都咸阳。

根据我们见到的史料，咸阳城新主人的行为堪称典范，但这可能是历史学家在一定程度上拔高了他的行动，以便与其对手的行动进行对比。据说，刘邦向居民提出取消秦的严酷的刑律，而代之以很简单的法律，其中只规定对杀人、伤人和偷窃行为的惩处。

为了防止掠夺和暴力，他封闭了城中的皇宫和兵器库，只让他最能干的支持者和他后来的丞相萧何取走了国家的文献。在中国其他地方发现的几乎是同时代的文献都证明，这些国家文献很可能包括法律文告、土地和税收簿册或地图，即秦帝国赖以维持施政和防御的图籍。

刘邦这时等待楚王的命令；但约在他进入关中两个月后，项羽也进关来了。项羽与刘邦的宽厚和恪守纪律的行为相反，他杀害了秦王及其家属（公元前206年阴历十二月）。在把财宝分发给军官以后，他又把咸阳的宫殿付之一炬，并听任他的部队亵渎秦始皇的陵墓。

也许比他在咸阳的直接行为关系更为重大的是在大约四年的叛乱和战斗以后项羽采取的改组中国政治结构的措施；在这方面，历史学家似乎不可能出于偏见而把我们引入歧途，因为他们并没有必要这样做。

项羽显然远不是把中央集权的帝国作为理想的政体形式来考虑，而是意在恢复大一统以前，甚或恢复公元前3和4世纪七雄并峙以前盛行的那种局面。项羽设法建立不少于18个小国，由它们组成一个联合体，以代替一个帝国或代替七国及其政制；他自己为第19国的国王，是这个联合体的盟主。