历史，总是在一些特殊年份给人们以汲取智慧、继续前行的力量。

2018年是中国改革开放40周年。改革开放以来，中国发生了翻天覆地的变化，上海就是一个生动例证。

今天起，中共上海市委党史研究室与东方网“红色之声”（ID：hszs1921）继续联合推出“改革开放亲历者说”系列口述报道。让我们再一次回望激情燃烧的岁月，循着历史车轮的印痕，感受上海腾飞的步伐，阅读上海改革开放亲历者们的记忆。

口 述：张绍樑

采 访：黄坚、李建平、孙汉建、张励、郭继

整 理：孙汉建、李建平、郭继

时 间：2011年11月10日、2018年7月13日

张绍樑，1932年12月生。曾任上海市城市规划办公室（设计院）主任、副总工程师，上海市建设委员会、上海市城乡规划环境保护委员会副主任兼上海市城市规划管理局局长，人民政协上海市委员会第八届常务委员兼城市建设委员会主任。1983年至1993年任上海市建设委员会、上海市城乡规划环境保护委员会副主任兼任上海市城市规划管理局局长期间，参与上海市城市总体规划编制工作。

1955年，我大学毕业后分配到国家城市建设总局（后改为城建部，万里是部长）城市规划设计院工作，以后又曾在国家城市规划的主管部门工作。1978年调来上海城市规划的设计和管理单位工作，直到1998年退休离开规划工作岗位。

早期与上海城市规划的不解之缘

我参加工作后不久，对上海城市规划情况就有了一定的了解。1956年，国家城市建设部部长万里来上海考察工作后作报告，谈及苏联专家帮助上海编制城市总体规划，大拆大建的规划思想。我当时在国家城市建设部城市规划设计院工作，正好出差在上海听了这个报告。万里明确提出没有彻底革命的规划，过去留下来的许多建筑要利用，旧区需要改善、改良。支持和肯定上海市委、市政府在解放初期贯彻“城市建设为生产、为劳动人民服务”的方针所取得的成绩。对我启发很大，印象颇深。

1959年6月，上海市委、市政府邀请国家建筑工程部（城市建设部已撤销）城市规划工作组来上海帮助编制上海市总体规划，我当时为工作组成员之一。那年，我们帮助上海编制完成了《关于上海城市总体规划的初步意见》《上海区域规划示意图》和《上海城市总体规划草图》。后因“文化大革命”的严重干扰而难以实施，但在上海市规划设计、管理部门及相关领导的努力下，其规划方针还是有所贯彻，实属不易。特别在杭州湾围海造地建设上海石油化工总厂及形成较完整的生活居住区，奠定了发展卫星城镇的基础。当时在全国影响很大，对全国同类型大型工业企业建设有先导作用。

粉碎“四人帮”后的1978年3月，国务院在北京召开第三次全国城市工作会议，制定了关于加强城市建设工作的意见。会后，国务院出台了《关于加强城市建设工作的意见》，强调要认真抓好城市规划工作。8月，国家建委召开城市规划工作座谈会，宣布全面恢复城市规划工作，要求立即开展编制城市总体规划的工作。我1978年从北京调来上海主要就是搞这项工作。1979年初，上海市城市规划管理局重新组建，开始着手制定城市总体规划纲要。

参与编制《上海市城市总体规划》

按照中央的要求，我们上海从1980年开始筹备研究上海市总体规划编制工作。先是由上海城市规划设计院研究拟定了一个上海市城市总体规划纲要。

1982年6月，这个纲要作为总规编制和各专业规划编制的依据，经上海市人民政府审定，由市人民政府批准印发给全市各有关部门，进一步组织编制城市总体规划方案。我们在编制过程中上下结合、广泛听取意见，这是空前的。这一年的9月2日，上海市科学技术协会组织了17个学会举办城市规划学术讨论会，接着9月26日市规划局受市政府委托向全国政协城市建设组在京委员汇报《纲要》征求意见稿。11月23日，在上海展览馆举办的上海市城市总体规划汇报展览会，共分城市概况、总体规划、详细规划、地区和城镇规划、工程规划5个馆，展出数千张图纸、照片和一些模型。展出期间，市委、人大、市政府、市政协主要领导和部、委、办负责人、各国驻沪人员及部分外宾、市民共6万余人参观展览会，并提出不少宝贵意见。这在历史上是空前的，过去城市总体规划是严格保密的，这次如此广泛地向群众公开听取意见，甚至是外宾的意见，真的是划时代的。同年12月10日市政府召开《上海市城市总体规划评议会》，邀请全国60余位专家参加讨论，在广泛听取意见的基础上形成了《上海市城市总体规划方案（送审稿）》。

1983年12月8日至10日，市人大常委会召开扩大会议，专门听取关于《上海市城市总体规划方案（送审稿）》的汇报。1983年12月27日至28日，市八届人大常务委员会第六次会议召开，审议《上海市城市总体规划方案(送审稿)》。会议原则通过《上海市城市总体规划方案》，指出这个规划方案是遵循中华人民共和国宪法的有关规定和国务院关于城市建设的方针、政策，经过认真调查研究，征集了各方面的意见和反复论证而编制的，总的来说，符合上海的特点和实际情况，是可行的，并要求市人民政府报请国务院批准后认真组织实施。1984年2月9日，上海市人民政府将《上海市城市总体规划方案》向国务院上报。1985年2月，国务院批准同意上海市人民政府、国务院改造振兴上海调研组《关于经济发展战略汇报提纲》。为了使总体规划体现国务院的批示要求及上海市“七五”计划的建议，我们对规划方案进行修改完善。1986年4月2日，中共上海市委、上海市人民政府又向中共中央、国务院上报了《上海市城市总体规划方案汇报提纲》。

1986年4月14日，中共中央总书记胡耀邦主持召开中央书记处会议，审议上海市城市总体规划方案。会议是扩大的，其中与会的副总理、国务委员有好几位。我作为上海市城乡建设规划委员会常务副主任，随同市长江泽民、副市长倪天增参加会议。经审议，中央书记处原则同意《上海市城市规划方案汇报提纲》和《上海市城市规划方案》，同时提出了重要的修改意见。中共上海市委、市人民政府于1986年7月22日，将《上海市城市总体规划方案（修改稿）》上报中共中央、国务院，于当年10月13日经国务院批复同意。

值得提出的是，在中央书记处召开审议会上，当时第一个发言的是万里副总理。他说，第一个五年计划期间，凡是国内大厂，除了有苏联专家外，几乎没有一个没有上海人的。今后只要我国对外开放政策不变，上海必将超过东京。故在中央秘书局发来的《批示》征求意见稿中，提出：上海还应当进一步建设成为太平洋西岸最大的经济贸易中心。我们考虑城市总体规划的期限为20年左右，此刻上海还难以超过东京，同时尚要考虑到香港的发展，不要造成上海要取代香港的错觉。因而市城市规划委员会办公室建议，在“太平洋西岸最大的经济贸易中心”后面加上“之一”，结果被采纳。这也从中可以看出，中央领导对上海今后发展的重视和期望。

当时的李鹏副总理在审议会议上指出，上海流行着“宁可市区一张床，不要郊区一套房”，今后要进一步使市区人口向郊区扩散。因而在“修改方案”中增加了：为改善中心城区的质量，人口密度规划为每平方公里2万人（原规划中心城区300平方公里范围内住650万人），并按定向发展保留必要的发展用地，以进一步适应降低人口密度的需要。

原来，该城市总体规划对城市性质提出，上海是中国的经济、科技、文化中心之一，是重要的国际港口城市。根据中央书记会议讨论后，对城市性质的表述修改为：上海是中国最重要的工业基地之一，也是全国最大的港口、贸易中心、科技中心和重要的金融中心、信息中心、文化中心，上海还应当进一步建设成为太平洋西岸最大的经济贸易中心之一。接着，国务院在《上海市城市总体规划方案》的批复中指出：上海是中国最重要的工业基地之一，也是中国最大的港口和重要的经济、科技、贸易、金融、信息、文化中心，应当更好地为全国的现代化建设服务。同时，还应当把上海建设成为太平洋西岸最大的经济贸易中心之一。上海市城市总体规划和各项建设事业的发展都必须从这一点出发。在指导思想上，应当从长远考虑，高瞻远瞩，面向世界，面向21世纪，面向现代化，经过几十年的努力，把上海建设成经济繁荣、科技进步、文化发达、布局合理、交通便捷、信息灵敏、环境整洁的社会主义现代化城市，在中国社会主义现代化建设中发挥“重要基地”和“开路先锋”作用。由此可以看出，上海市第一个经过国家批准的《城市总体规划》对城市发展和建设具有多么重大的意义，这对我们城市规划建设界是件大事，在全国也很少把城市规划提得这么高的。

从技术层面讲，针对解决当时上海在规划建设方面存在的弊端及进一步推进今后城市空间合理发展，《上海市城市总体规划方案》采用了“组合城市”“多心开敞式布局结构”“切线交通”等国际上通行的先进理论。其难点是要克服中心城沿着“单心封闭式”的布局，即“摊大饼”地发展，以至造成市中心区商业服务设施及楼宇过分集中，城市化地区缺乏必要的分隔和绿化旷地，并由此引发的交通环境矛盾，还要解决近郊工业城镇与中心城镇之间隔离带被不断“蚕食”而连成一片，以及郊区卫星城镇发展缓慢，而长期形不成较大规模等问题。

△1986版上海市中心城总体规划图

“多心开敞式布局结构”，是针对上海“单心封闭式”讲的。当时上海从自西藏路到外滩的南京东路1.5公里范围内，包括人民广场及周围集中了全市2/3的市级行政管理机构，名特优商品几乎都集中在这里，而杨浦区100多万人口连市级的电影院都没有，这叫“单中心”。再则“封闭式”，上海先是沿着苏州河两岸发展起来的，然后到黄浦江沿岸。刚解放时，市区面积仅八十几平方公里，其中原租界是三十几平方公里。解放后首先在城市的边缘搞一些工业区，比如沪西工业区、沪南工业区、沪东工业区，小的还有一些工业点。在这些工业区外面搞了一些居住新村，如曹杨新村、沪东新村、天山新村等；然后又在住宅区外搞了彭浦、北新泾等工业区，这样一批住宅、一批工业区，住宅区与工业区呈包围与反包围状态。一般讲“摊大饼”是指地域方位的意思，其实“大饼”里还夹着几层。解决“单心封闭式”的对策是“多心开敞式”，由“一心”变“多心”，搞几个城市副中心，用几条绿化带把封闭空间打开。

“组合城市”是相对于单一城市而言的，它不同于传统的集中在市区几百平方公里发展，而是将城市分成几个体系，即中心城、近郊工业区、新城、小集镇等等。

还有一个理论叫“切线交通”，切线是两点之间最近的，道路断面可以不一样，交通量大的地区车道可以多一点，交通量小的地区车道可以少一点。

基于该城市总体规划的理论及创新意义，《上海市城市总体规划》在1986年获上海市优秀规划设计一等奖、上海市科技进步一等奖；1987年获国家科技进步二等奖。当时不仅在上海，在全国城市规划建设领域也是超前的。

《上海市城市总体规划》的实施

规划制定好，它的生命力体现在对现实的指导和实践。然而，对当时的上海来说，要实施《城市总体规划》却面临诸多困难。国务院关于《上海市城市总体规划》的批复就指出：当前，上海城市建设各方面需要解决的问题较多，资金缺口很大。为保证上海市城市总体规划的实现，上海市要通过各种途径筹集建设资金，改变城市基础设施严重落后的面貌。

上海从解放到1978年，建设资金的来源主要依靠财政拨款。由于政府财力有限，城市基础设施建设很少，难以适应需要。我还记得，当时上海在明信片上印的除了外滩、人民广场、人民公园、豫园、孙中山故居、鲁迅纪念馆等以外，就是上海体育馆和对面平排的几幢楼。有一次，我和时任上海市市长的江泽民同志去西班牙巴塞罗那参加一个国际会议。江泽民任团长，成员来自全国最大的14个城市。他曾问我巴塞罗那怎么样，我说我们十几个代表性城市的新建建筑群，当时能上明信片的加起来也许还没它多。

为了支持上海建设，从1985年开始，中央对上海实行“核定基数，差额分成”的财政管理体制，采取以1983年上海地方财政收入为基数，与中央总额分成，上海留用比例提高到23.54%（原约10%左右）。同时地方财政实际支出额度，在1983年的基础上再增加15亿元，使上海财力有所改善。后来中央又给了上海32亿美元利用外资额度，自借自还，加强城市基础设施建设、工业技术改造和发展第三产业。上海建设了合流污水工程、飞机场二期候机楼扩建工程、黄浦江大桥、通讯工程、地铁一号线等。所需要的资金通过搞宾馆等赚来的钱去还。这样，上海逐步树立了城建投融资主体多元化的新思路，有效地确立了“以地建城”，通过土地批租为城市建设开辟了重要的筹资渠道。同时敢于吸引外资搞城市建设，争取国际金融组织和外国政府贷款，并通过改革征收必要的城市建设税费，推行市政、公用设施有偿使用。相应地于1988年成立上海城市建设基金会，1992年成立上海市城市建设投资开发总公司，二者采取合署办公，实行二块牌子、一套班子。当时首块土地批租始于1988年8月虹桥经济技术开发区20号地块，该地块面积1.29万平方米，以50年土地使用权批得2805万美元。当时很有社会经济影响。

△1992年上海市城市建设投资开发总公司成立大会

1979年至1998年，上海用于城市基础设施的投资达2401.1亿元，为1949年至1978年的40倍，城市基础设施的大规模投入，对贯彻国务院要求组织实施城市总体规划、改变城市基础设施严重落后的局面，发挥了重要作用。

与总体规划相适应的

《浦东新区总体规划初步方案》的编制

1985年2月，国务院在批复《上海经济发展战略汇报提纲》中肯定了上海市人民政府提出的关于开发浦东的建议。1986年10月国务院在批复《上海城市总体规划方案》中进一步指出：当前，要特别注意有计划地建设和改造浦东地区，要尽快修建黄浦江大桥及隧道等工程，在浦东发展金融、贸易、科技、文教和商业服务设施，建设新居住区，使浦东地区成为现代化新区。

为落实国务院批示，市政府于1987年7月成立由倪天增副市长为组长的开发浦东联合咨询小组，聘请陈国栋、胡立教、汪道涵、李国豪等原市领导及一批专家承担顾问，还聘请华人科学家林同炎等一批海外知名人士为海外顾问。对浦东新区开发进行大量的可行性研究、论证、规划和筹备工作。

1988年5月2日，上海市政府召开开发浦东新区国际研讨会。会上，江泽民同志从总结历史经验的高度，阐明开发浦东的必要。我作为浦东开发研究小组副组长，代表小组作了“开发浦东——建设世界一流新市区”的报告，其他小组成员分别作了“浦东新区政策和机构改革”“浦东新区土地政策的构思”“浦东新区形态规划”“集资与实施”等专题发言。

1989年3月，第30次市长办公会议把《上海城市建设方针研究》定为13个调查专题之一。该课题研究由市建委主任李春涛负责，我是课题研究组副组长之一。我们这个研究提出，90年代上海城市建设的方针应当是：以改革开放为动力，以浦东开发为中心，以建设国际大都市为目标，依托浦西，以东带西，东西联动，统筹安排，合理调整城市布局，集中力量，大力加快城市基础设施建设和住宅建设，增强城市综合功能，有效改善投资环境和生产、生活环境，为90年代上海城市建设的新形势和21世纪的进一步发展创造条件。以此为指导，我们在10月终于编制完成《浦东新区总体规划初步方案》。方案将浦东新区划分为5个综合分区。各分区都有各自的生产就业地区、居住区、公共服务设施、体育文化设施等，使各综合分区居民能就近工作、就近生活。各综合分区之间有绿化旷地隔离，以形成良好的生态环境。对于空间布局，主要采取多轴多核的形态，使沿黄浦江和杨高路形成南北开发轴，从陆家嘴至花木、张江、北蔡、国际机场形成东西发展轴。

这个规划方案体现了浦东新区是上海城市的一个有机整体，又是相对独立的新区，也是上海城市城乡发展的一个整体，并从区域经济角度出发，服务长江流域乃至全国。因此，它的规划既符合城市整体规划在布局形态上创导的“组合城市”“多心开敞布局”“切线交通”等规划设计理论；同时又随着上海“四个中心”建设的发展及行政区划的拓展，完善和调整空间布局，以适应开发开放浦东不断推进的需要。早期城市总体规划中的浦东，是60平方公里、90万人。以后随着城市总体规划的修编及浦东行政区划范围的扩大及各项事业的发展，城市规划方案不断进行了充实、调整，对促进上海“四个中心”建设及国家的改革开放，起了很大作用。

当然，具体到细节，规划也存在着一些不足。如陆家嘴金融贸易区核心地段，各主要楼宇以及地面、地上、地下的工程设施及联接体之间缺乏实施规划方案的整体关联性，是因机制、体制、工程进度以及管理水平等原因造成的。这与当代国际水平存在着差距，值得今后认真改进提高。

这里需要提一下的是，对于当时解决浦东、浦西交通联系是建桥还是建隧道的问题，倪天增副市长曾经告诉我，清华大学吴良镛教授的意见是：在黄浦江沿岸码头、仓库、船厂等迁出后建桥，则桥位高度可以大幅降低，其优越性更为发挥。这一观点颇具学术价值。

之后的《上海市城市总体规划（1999年至2020年）》中，对全市道路网的规划布局，发展为环形放射及局部方格网形式，其中中心城形成内、外环线，内环线以内则为方格网型框架。2003年，我在领衔完成的《优化上海城市空间环境形象研究》的基础上，提出建设一条景观美丽、功能丰富的人文“中环线”的建议，得到当时市委领导的认同。市规划局、市政局成立了以市规划局副局长伍江为组长的课题组开展深入研究。从此，在市中心城内、外环线之间较快地形成了“中环线”。

来源：东方网-红色之声（ID：hszs1921）

编辑：章丛雨

审稿：袁家福