在东汉王朝建立后不久,刘秀即着手加强中央集权的工作。刘秀看到西汉时期一些权臣当政、外戚篡权,以及地方权势过重,形成尾大不掉的政治局势;也鉴于西汉末年农民起义的历史教训,便从政治、经济方面采取措施,以巩固和加强刚刚建立的东汉王朝。这些措施,一部分是为了解决统治阶级内部的矛盾,一部分是为了解决统治阶级与人民群众的矛盾。在解决统治阶级内部矛盾方面,刘秀首先是大封功臣。
东汉初年,有一百多人被封为列侯。列侯食封的县邑,多的有四个县,少的也有数百户。这些人享有尊崇的地位和优厚的待遇,而没有实际权力。除高密侯邓禹、固始侯李通、胶东侯贾复由于与皇帝有特殊关系,能够参与军国大事外,其余绝大多数列侯只能以“奉朝请”的方式,参加有限的政治活动。这件事表面看,是为了尊崇功臣,实际上刘秀是怕他们以功高自恃,不听命令,不守法纪。刘秀用封列侯的办法,即使被封者在衣食租税方面得到满足,又免除了他们的实际权力。
与此同时,刘秀接受西汉末年的经验教训,决定在行政体制上仍设三公,但权力尽量削减。而原来为皇帝掌管文书的尚书的职权,却得到大大加强。尚书台设尚书令一人,尚书仆射一人,下分六曹各设尚书一人。尚书台的官秩不高,但实权很大,实际上成了东汉的中央政府。尚书台是皇帝的近臣,直接对皇帝负责,其实际地位远远超过了位高名尊的三公。在整顿中央主体机构的基础上,刘秀还加强了中央监察机关,改革了军事制度。
刘秀加强监察机关的目的,是想把中央和地方的官员都掌握在自己手中,以便政出一门,权从一人。为此,刘秀设置了三套监察机构。一是御史台:国家设御史中丞,主管御史台的工作。御史中丞负责解释法律条文,监察百官行为是否违法,同时还可接受公卿、郡吏奏事,其权力之大仅次于尚书令。二是司隶校尉:此职原为汉武帝所设,后来废除,东汉初又设置此官。司隶校尉作为中央的监察官还兼领一州的事务。因此,它既是中央的官,也是地方官。
其监察权很大,无所不纠,唯不察三公;三是州刺史:为了加强对郡县的控制,东汉初,在全国一百多个郡、一千多个县的基础上,设置十二个州(司隶校尉辖区另设),每州设刺史。刺史定期巡视所属郡县,考察官吏政绩,了解刑狱情况,直接报告皇帝。三套监察机构的建立,使皇帝增加了耳目,能够较快地了解四面八方所发生的情况,因而有效地加强了中央集权。在改革军事制度方面,刘秀采取了两条措施。
一是削弱地方军队,一是扩大、加强中央所直接控制的军队。东汉建立之后,首先撒掉了郡都尉一职,将兵权交太守指挥。接着,又取消了郡国的四种常备兵,即轻车楼船。各郡国只留少量兵力维持治安,由太守直接兼领。刘秀之所以要大力削减地方兵力,因为他看到,各郡国兵力过大,容易被豪强所利用,造成对中央的威胁。大力削减郡国的武装力量,促使郡国依赖中央,这样就加强了中央政府对地方的控制。在解决统洽阶级与人民群众的矛盾方面,刘秀所采取的措施,首先是释放奴婢。
在农民大起义中,他看到许多奴婢奋不顾身地参加战斗,感到这是一个能否巩固统治的大问题,因而先后下了九道释放奴婢和禁止随意杀害奴婢的命令。刘秀这些诏书和命令,不仅使相当大一部分奴婢获得解放,增加了劳动力,而在相当意义上保证了自耕农的地位,缓和了当时的社会矛盾。第二项措施是,减轻对人民群众的剥削。西汉末年由于剥削惨重引起人民群众的强烈反抗,给刘秀以很深的教训。因此,东汉政权建立之后,比较注意减轻群众的负担,以缓和阶级矛盾。
第三个措施是,安置流民。西汉末年,社会动荡,流民成群。东汉政权建立以后,刘秀鼓励流民回归故乡,他要求地方政府帮助这些人解决生活、生产中的问题。地方政府把一些荒地赐给回乡的流民,一定时期内免收赋税。这样,使社会秩序较快地得到了恢复。刘秀为解决统治阶级内部矛盾所采取的各项措施,进步把中央的权力集中在皇帝手里,这有利封建中央集权制的巩固,减少了割据战乱,促进了社会的安定,推动了社会经济的发展。
刘秀为解决统治阶级与人民群众矛盾所采取的各项措施,是西汉末年绿林、赤眉农民大起义沉重打击地主阶级所引出的结果。这些措施,虽然是被迫采取的,但它毕竟给广大农民带来了或多或少的利益,因而促进了社会生产的恢复和发展。
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