巡抚这个职位，最早产生于明朝。但是，清朝沿用了这个职位，并将它设立为长期地方官员。在当时，巡抚是一生最高级别的军政长官，下承朝廷，下接地方，位置极为重要。

当然，成为巡抚自然感觉不错。这是一个高级官员的职位。从二品官阶，已经可以让巡抚享受极高的待遇。可是，朝廷对巡抚的压力同样很大。

清朝时，中国人口经历一个快速增长的阶段。顺治八年时统计，当时人口数量大概在5300万左右。到了乾隆六年，人口统计数量已经破亿。此后，中国人口开始进入一个爆发式增长的阶段。

从乾隆六年到乾隆二十七年，短短二十年，人口数量突破2亿。这个速度，已经超过之前。到乾隆五十五年，人口统计数量突破3亿。道光十四年，清朝人口数量已经增长到4亿。

在这种增长的背景下，四川人口数量最多。在嘉庆二十四年的统计中，四川人口数量已经达到2560多万。当然，这个并非是四川的自然增长，而是清朝初期让很多其他省份的百姓搬迁到四川居住。

所以，对于巡抚来说，要管理一个上千万人口的省份，其实还是有难度的。可是，比较特殊的是，清朝给巡抚设立的下属官员并不多。确切的说，巡抚衙门的正式官员，只有巡抚一人。

这种情况，不只巡抚，总督也是如此。之所以会这样做，主要是因为，朝廷害怕总督、巡抚们在地方形成势力，尾大不掉。

如果巡抚只有自己一人，就可以随时调走。不会因为衙门事务太多，交接太麻烦。所以，在清朝前期的时候，除了皇帝特别偏爱的，大部分督抚的任期不超过四年。

可是，巡抚毕竟是封疆大吏，管着一省军政大权。虽然大部分情况下，朝廷并不要求巡抚了解地方上每一件细微小事，只需把握大局。可是，巡抚不可能完全无知。否则，一旦朝廷问起，巡抚只能干瞪眼。

朝廷也考虑到这一点。所以，很长时间内，清朝都允许巡抚招聘幕僚、朋友，乃至家丁，帮忙打理衙门内的事务。那些幕僚宾客，大多是科举场上的失意者。这实属常情。毕竟科举录取人才有限。

这些人为了实现抱负，大多会投身督抚幕僚，希望可以做成一番事业。当然，混饭吃的也不在少数。这些人，就是常说的“师爷”。他们虽然科举不中，但有一定文化，且社会阅历往往更复杂。

对筹谋布局，有很大帮助。左宗棠当年就是科举不中，才跑到湖南巡抚骆秉章身边当幕僚，后来干出一番事业。可是，这些人毕竟不是正式官员，朝廷官职名单上，并没有这些人的名字。

所以，朝廷在官职上，也会有各级官员，从省府州县，设立大小职位，帮助巡抚处理事务。但是，这些官员的数量，也非常有限。因为清朝官制是一个比较特别的情况。这套官制下，都是上级官员多，底层官员少。

上级衙门分的很相似，比较臃肿，下级衙门却不断精简削编。这个情况的出现，主要是因为，清朝皇帝崇奉一种“明主治官不治民”的策略。也就是说，管理官员的百姓，不断增多。可是，跟百姓接触的官员就比较少。

按照《大清会典事例》的记载，清朝全国州县官员共1448人，其余县丞、典吏、巡监等杂官共3046。所以，平均每个州、县所设官员大概只有3人左右。

当然，各省具体情况不同。可是，如果是一些偏远地区的县，往往只设立县令一个人。

底层事务是很繁重的。可是，朝廷一直希望，地方官员能办事情都办好。收税、安抚百姓、维护治安、审判刑狱等，都要合格。

可是，这是不现实的。地方官员根本没那个精力。所以，他们只能把事务委托在书吏、幕僚手中。这种做法，可以让地方官员减轻负担。

也等于是地方官员把实权让给幕僚。这些幕僚不是朝廷正式官员，很难受到约束。如果这些人营私谋利，时间长了，就会形成积弊。咸丰、同治年间，都有大臣上书痛斥过这种弊端，但是，效果不佳。

直到1907年，清朝颁布《各省官制通则》，其中就有明文规定，把督抚衙门的幕僚，转变为正式官职。其中很详细地规定了督抚衙门中的官职数量和名称。

“秘书员一人”“秘书员之下，复设参事员，交涉、吏、礼、民政、度支、学、军政、法、农工商、邮传10科各设参事员一人”。

他们接受督抚的命令，主管各项事务，整理各项文书公案。但是，这套制度只在部分地区推行，并没有完整推行辖区，大清朝就亡了。