进入工业革命以来，世界平均气温正在逐步上升，全球变暖已成为了气候变化的共识。对于人类来说，如何遏制或减缓全球变暖，成为了我们人类当前最需思考的问题。全球变暖是气候危机，它到底有多可怕，人类或许已有所察觉，但行动依旧迟缓，尤其是在如今全球变暖加速的情况下，更是值得深思。
气候变化关乎人类未来的生存与发展，气候风险已然成为全球面临的最大风险。为应对日益紧迫的气候变化问题，国际社会付出了诸多努力，如通过《联合国气候变化框架公约》、签署《京都议定书》、达成《巴黎协定》等。然而气候危机愈演愈烈的趋势尚未得到根本遏止，全球气候危机治理过程也时常伴随各种杂音。背后原因在于，全球气候危机治理是一个涉及科学、政治与政策的复杂性问题，气候科学、气候政治与气候政策的相互交织，致使人类应对气候变化的过程历经波折。
诺贝尔经济学奖得主威廉·诺德豪斯指出，建立气候俱乐部，可以克服民族主义和搭便车等障碍，激励全球共同应对气候危机。在新书《绿色经济学》中，诺德豪斯针对气候俱乐部和全球绿色发展提出了具体可行的建议。
减缓全球变暖进展缓慢的一个主要原因是各国倾向于寻求和保护自己国家的福利。特朗普政府强调“美国优先” 政策, 其他国家也有类似的倾向。如果行动没有跨国溢出效应, 各国将公民利益放在首位, 而不是采取狭隘利益集团游说的保护主义关税或监管救济等政策, 通常就能实现良好的治理。
但是,以牺牲他国利益为代价追求本国利益最大化的狭隘民族主义政策, 有时也被称为“以邻为壑的政策”, 不是解决全球问题的好方式。在关税、海洋渔业、战争和气候变化等问题上采取不合作的民族主义政策, 只会导致所有人的境况都变得更糟。
有些竞赛是零和博弈, 比如各国在奥运会上的竞赛。另一些则是负和博弈, 比如国家之间爆发战争。然而, 许多全球问题都是合作博弈, 即如果各国不采取民族主义政策而采取合作政策,各国的总收入或总福利都会得到改善。最重要的合作例子是导致战争死亡率急剧下降的条约和联盟。关于绿色政治的章节讨论的另一个重要例子是大多数国家推出的低关税制度。通过消除贸易壁垒, 所有国家的生活水平都得到了提高。与这些成功结果并行的是一系列全球性的失败。各国未能阻止核扩散、海洋过度捕捞、太空垃圾和流行病。在许多这样的失败中, 我们都看到了搭便车综合征。
公共安全是国家的重大关切, 但容易造成搭便车。一些国家, 特别是那些被友好和平的邻国环绕的国家, 不可避免地对确保和平解决争端的国际努力贡献甚少。例如, 北大西洋公约组织(简称“北约”) 70 年来成功地保护其成员国免受攻击。每个成员国都为共同的军备议程贡献国内资源。但就算在这一成功的架构中, 许多小成员国也免费搭最大成员国美国的便车。2016 年,美国的花费为6 640 亿美元, 占整个北约总投入的72%。许多国家的国防开支只占其GDP 的一小部分, 卢森堡是一个极端的例子, 只有2 亿美元, 不到其GDP 的0. 5%。对多方协议贡献甚少的国家可以搭乘其他投资巨大的国家的便车。
搭便车是解决全球外部性的主要障碍, 也是未能有效应对气候变化的核心原因。没有一个国家有动力大幅削减其二氧化碳排放量。此外,如果有一份减排协议, 各国也有强烈的动机不参与。即使真的参与了，也没有激励去实现雄心勃勃的目标。用博弈论的术语来说, 这会导致一种非合作的搭便车均衡, 这种情况与当前的国际政策环境非常相似, 很少有国家采取强有力的气候变化政策, 大部分是雷声大雨点小。
就气候变化而言, 还有其他因素阻碍各国达成强有力的国际协议。当代人倾向于通过将应对气候变化的成本转移给后代来搭便车。这种代际搭便车之所以发生, 是因为今天代价高昂的减排带来的大部分收益在未来几十年才会显现。
因此,全球气候变化政策受到两类搭便车行为的阻碍: 第一, 各国希望依赖其他国家的努力; 第二, 当代人倾向于推迟行动, 让后代承担成本。
利益集团提供误导性的气候科学和经济成本分析来搅浑水,进一步加剧了上述双重搭便车行为。反对者强调反常现象和未解决的科学问题, 忽视支持基础科学的有力证据。在美国, 制定有效政策的障碍尤其多, 尽管科学问题日益严肃, 但意识形态上的反对也变得更加强硬。以下是反对气候变化政策的观点摘要(用我自己的话转述)：
反对者否认全球正在变暖。当他们的论点被确证是无稽之谈时, 他们又转而声称气候变暖是由自然原因造成的。此外, 即使全球正在变暖, 他们也认为这对人类是有好处的,因为有这么多寒冷的地区, 而且CO2对农业来说是一种肥料。另外,这种观点认为, 碳排放即使可能有害, 减少排放也会破坏经济。还有个问题是, 减排政策将提高生产成本、损害出口, 等等。
到目前为止, 我们的讨论一直集中在气候变化的科学和经济学分析, 以及搭便车综合征, 它往往会破坏强有力的国际协议。现在我们来看看关于气候变化的国际谈判史。
气候变化的风险在1994 年通过的《联合国气候变化框架公约》(以下简称《框架公约》) 中得以明确。该公约规定, “最终目标……是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”。
执行《框架公约》的第一步是1997 年的《京都议定书》。高收入国家同意在2008—2012 年的预定期间将其排放量降到各自1990 年排放量的95% (不同国家有不同的目标)。该议定书确立了诸如碳排放报告要求等重要制度, 引入了一种计算不同温室气体相对重要性的方法。其最重要的创新是将总量控制与交易制度作为协调各国政策的手段。
《京都议定书》是雄心勃勃的尝试, 旨在建立一个能够有效协调不同国家政策的国际架构, 但各国发现这对经济不利。美国很早就退出了《京都议定书》。《京都议定书》也没能吸引到中等收入国家和发展中国家的任何新参与者。因此, 《京都议定书》覆盖的排放量大幅缩减。此外, 未覆盖国家的排放量增长更快,特别是像中国这样的发展中国家。《京都议定书》涵盖的国家1990 年的二氧化碳排放量占全球总排放量的三分之二, 但到2012年下降至不到世界总排放量的五分之一。2012 年12 月31 日, 它悄无声息地寿终正寝了。《京都议定书》关于排放的规定设计得如此糟糕, 以至于它变成了一个没有国家愿意加入的俱乐部。
《京都议定书》之后是2015 年的《巴黎协定》。该协定的目标是将气候变化限制在比工业化前的气温水平高2℃ 的范围内。《巴黎协定》要求所有国家通过“国家自主贡献” 尽最大的努力。例如, 中国宣布2030 年的碳强度将比2005 年的水平降低60% ~ 65%。这相当于碳强度每年下降1. 7% ~ 2. 0%。奥巴马治下的美国承诺到2025 年将其温室气体排放量在2005 年的基础上减少26% ~ 28%。当特朗普政府宣布美国将退出该协定时, 所有这些措施都遭到了破坏, 尽管这要到2020 年11 月才会发生。重要的一点是, 《巴黎协定》下的国家政策是缺乏协调的和自愿的。它们是不协调的, 因为它们加在一起并不等于将气候变化限制在2℃以内所需的政策。
此外,尽管各国同意尽最大努力, 但如果它们退出或未能履行义务, 也不会受到任何惩罚。因此, 世界继续承认气候变化的危险, 却没有采取必要的政策来减缓或阻止气候变化。这只是20 世纪90 年代签署第一份国际协定时的情况。而当前的情况是, 除了世界变得更热, 大气中的CO2比第一份协定签署时多了4 000 亿吨。
自第一份国际协定签署已经过去了四分之一个世纪, 我们应该回顾一下, 这份国际协定的有效性如何。我们可以看到对参与率、覆盖范围、目标和时间表的分析。但真正的答案在于结果,尤其是生产的碳强度(即上面提到的中国目标)。碳强度衡量了CO2排放与产出比率的变化趋势。例如, 2010 年美国排放了57 亿吨CO2 , 其实际GDP 为14. 8 万亿美元, 这意味着每1 000 美元GDP 的碳强度为0. 386 吨CO2 。到2015 年, 碳强度下降到0. 328,平均脱碳率为每年3.1%。
碳强度可以通过三种主要机制改变: 改变燃料组合(用风能代替煤炭)、改变“产出” 组合(用低碳的远程交流代替高碳的驾车会面) 以及改变能源使用效率(如更具燃油效率的汽车)。气候政策可以影响这其中的每一个机制。
如果政策是有效的, 那么碳强度应该在《框架公约》或《京都议定书》之后大幅下降。表23. 1 显示了过去40 年的脱碳率。我们需要关注全世界、中国以及中国之外的世界其他地区的脱碳率, 因为中国已经成为碳减排的主要贡献者。在此期间, 世界平均脱碳率为每年1. 7%, 而中国的脱碳率要高得多, 达到了3. 6%, 中国之外的世界其他地区的平均脱碳率为1. 9%。
让我们看看表23. 1 的最后一列。如表所示, 全球脱碳率几乎没有改善。事实上, 过去20 年的脱碳趋势比前几十年略有放缓。图23. 1 显示了中国之外的世界其他地区的趋势和年度数据。三个里程碑年份(通过《框架公约》的1994 年、签署《京都议定书》的1997 年和签署《巴黎协定》的2015 年) 都没有显示出趋势的中断。虽然我们不知道为什么这种趋势如此持久, 但它肯定没有显示出重大变化。
排放趋势如此持久的一个原因是承诺不够。我们先看看美国和中国的承诺以及排放趋势, 中国的实际减排事实上超过了承诺的水平。按照目前每年4%的脱碳趋势, 中国有望在2030 年左右实现其目标。因此, 中国只需要继续其目前的路径。对美国来说, 目标更为艰难。在过去10 年中, 美国的脱碳速度为每年2. 8%, 而目标要求的脱碳率为每年3. 4%。
一个更重要的问题是, 目前的脱碳速度与达到理想气温目标的轨迹相比如何。图23.2 显示了碳强度的历史轨迹以及使用气候经济学DICE 模型(动态综合气候经济模型) 预测的四个未来轨迹。基准水平是当前轨迹的外推, 若按此轨迹, 到2100 年气温将上升4℃以上, 之后还会进一步上升。
其他三条轨迹显示了三种不同升温限制下的脱碳率。值得注意的是, 如果出台气候政策(从一个几乎没有气候政策的世界开始), 2020 年的碳强度会立即急剧下降。例如, 目前2℃ 的升温目标要求在未来20 年内每年脱碳约10% (而不是目前的2%)。更令人生畏的是, 2℃的限制将要求到21 世纪中叶的时候CO2 的排放量为零。
这里的启示是, 迄今为止采取的政策远远没有达到充分减缓气候变化以实现国际目标所必需的程度。
无论减缓气候变化的国际机制是什么, 无论是重启的《京都议定书》还是更新的《巴黎协定》, 都必须面对各国搭便车的问题。各国都有强烈的动机宣布雄心勃勃的目标, 然后又无视这些目标, 一切照旧。当国家经济利益与国际协议发生冲突时, 就会产生逃避、掩饰和退出的冲动。
搭便车是指一方在不承担成本的情况下获得了公共利益。就国际气候变化政策而言, 各国有动机依靠其他国家减排, 而自己不采取代价高昂的国内减排措施。《京都议定书》的失败, 以及后续建立有效的制度遇到的重重困难, 很大程度上都源于搭便车问题。
加拿大是一个有趣的例子。加拿大是《京都议定书》的早期支持者。它签署了减排6% 的协议且获得了国会批准。但是, 在接下来的几年里, 随着阿尔伯塔省油砂产量的快速增长, 加拿大能源市场发生了巨大变化。到2009 年, 加拿大的排放量比1990年的水平高出了17%, 远远高于《京都议定书》中的排放目标。
最后, 2011 年12 月加拿大退出了《京都议定书》。除了环保人士的一些责骂外, 加拿大并未受到任何惩罚。加拿大的经验揭示了《京都议定书》和后续协议的一个深层次缺陷:它们是没有约束力的条约, 不包含任何强制执行机制。从深层意义上讲, 参与是自愿的。《巴黎协定》很可能也会出现类似的结果。
由于《京都议定书》的失败, 很容易得出国际合作注定失败的论断, 这也是片面的。尽管存在潜在的搭便车障碍, 但各国实际上已通过国际协定克服了许多跨国冲突和溢出效应。各国达成协议是因为联合行动可以解决参与者的溢出效应。这些协定是一种“国家公约”, 将在下文加以说明。
一个特别有趣的例子是自由开放的贸易体系的发展, 我们在有关绿色政治的章节中对此有详细描述。该体系成功的一个重要因素是, 世界贸易组织采取了俱乐部结构, 各国在其中既有权利也有义务, 而其中一项重要义务就是降低关税。在这个案例和其他一些案例中, 公约机制克服了搭便车问题。
那么,什么是俱乐部或公约? 虽然我们大多数人都加入了某种形式的俱乐部,但我们很少考虑它们的结构。俱乐部是一个自愿团体, 通过分担生产共享商品或服务的成本而获得共同利益。一个成功的俱乐部能获得的收益是很大的, 因此会员愿意支付会费并遵守俱乐部规则, 以获得会员资格的好处。
成功的俱乐部或公约的主要条件包括: 可以共享的类公共品资源(无论是军事联盟的好处, 还是来自世界各地的低成本商品); 对每个成员都有利的合作安排(即使考虑了会费依然如此); 俱乐部成员能以相对较低的成本排除或惩罚非成员; 由于没有人想要离开, 成员关系是稳定的。
那么,气候公约背后的想法是什么呢? 其关键在于, 如果采用俱乐部或公约模式而不是目前的自愿模式, 各国在国际气候协议方面就能取得进展。气候公约是参与国达成的一份协议, 以实现协调一致的减排; 但如果各国不履行其义务, 将受到惩罚。这里提出的公约以国际目标碳价为中心, 这是该公约的核心条款。例如, 各国可能同意, 每个国家都将执行最低每吨二氧化碳40美元的国内碳价。
气候公约的一个重要特征是它围绕目标碳价而不是(像《巴黎协定》和《京都议定书》那样) 围绕减排来组织政策。关注碳价而不是减排量的一个原因是成本和收益的结构。但更重要和更不同寻常的原因与这两种方法的思考维度相关。
已故哈佛大学经济学家马丁·魏茨曼对此进行了深入探讨。他已经证明, 与一系列减排量控制政策相比, 单一碳价造成的扭曲更少, 也更容易通过谈判达成。这个逻辑很简单, 虽然证明它颇有难度。在对碳价进行表决时, 各国可以简单地协商一个接近其首选的碳价。因此, 假设所有其他国家都参与, 美国可能会投票支持接近每吨40 美元的碳价。对于每一个碳价, 每个国家都可以选择同意或者不同意。也许获得50%或75%选票的碳价就会胜出。
对于减排量, 投票要复杂得多。不仅要设定全球总排放额,还要设定国家排放额。因此, 美国将倾向于投票支持低的全球总排放额和高的本国排放额, 每个国家都会这样做。不断变化的联盟试图以牺牲其他团体的利益为自身谋利, 这将引发无休止的纷争。单变量(统一价格) 和多变量(国家排放额) 之间的差异是排放数量控制如此困难的主要原因。
公约机制的一个关键部分, 也是它与当前所有提案的主要区别在于非参与者将受到惩罚。虽然可以考虑许多不同的惩罚措施,但最简单和最有效的办法是签署公约的地区对来自非参与国的进口产品征收统一税率的关税。气候公约创造了一种策略情形,在此情形下, 由于激励机制的结构设计, 各国出于自身利益将选择加入公约, 并进行雄心勃勃的减排。为了理解激励和策略的本质, 下面介绍一下博弈论在国际环境公约中的应用。
理论和历史都表明, 为了促使各国加入需要本国负担成本但收益又是分散的公约, 需要对非参与者施加某种形式的惩罚。一般的惩罚是指政府退出或威胁退出传统的贸易或金融关系。这里分析的气候公约的惩罚有一个关键的特点, 即实施惩罚者将获益, 而被惩罚者将受损。这一模式与惩罚和被惩罚双方都受损, 从而导致激励相容问题形成了鲜明的对比。
少量文献分析了气候公约的有效性, 并将它与没有惩罚的协定进行比较。结果表明, 使用贸易惩罚的精心设计的公约能为各国加入强有力的减排公约提供协调一致的激励。
国际社会通过气候公约或制度安排来减缓令人不安的气候变化趋势, 还有很长的路要走(如上图23. 1 和图23. 2 所示)。其障碍包括无知, 反环境的利益集团和竞选捐款导致的民主国家对环境问题的扭曲, 那些只关注本国利益的搭便车行为, 以及那些低估未来世代利益的短视行为。
气候变化及其可怕的后果是对绿色世界的最大威胁, 也是最艰巨的挑战。全球变暖是一个价值上万亿美元的问题, 需要上万亿美元的解决方案, 是争取人心、观念和选票的激烈斗争。
如果气候变化是终极的绿色挑战, 那么关心气候变化的世界公民现在可以做些什么呢? 我将着重说明四项值得关注的具体措施。
首先,世界各地的人们需要理解并承认全球变暖对人类和自然界产生了严重影响。科学家们必须从科学、生态学、经济学和国际关系等方面继续深入研究气候变化的影响。理解这个问题的人必须大声疾呼, 揭穿那些传播虚假和有倾向性推理的反对者。人们应该警惕反对者莫须有的说法, 他们找到一些相反的结果, 或者主张几十年后再采取措施。
其次,各国必须制定政策, 提高二氧化碳和其他温室气体排放的价格。尽管这些措施会受阻, 但它们是遏制排放、促进创新和采用低碳技术以及让我们的地球免受不受控制的气候变暖威胁的基本要素。
再次,我们需要确保行动是全球性的, 而不仅仅是国家或地方层面的。政治可能是地方性的, 反对采取强有力措施减缓气候变暖可能源于民族主义态度, 而减缓气候变化需要协调一致的全球行动。最有希望协调全球行动的是气候公约, 这是一个国家联盟, 承诺采取有力措施减少排放, 并惩罚不参与的国家。尽管这是一项激进的提议, 但目前的公众讨论中没有其他方案能带来如此强有力的国际行动。
最后,能源部门的快速技术变革显然是向低碳经济转型的核心。如果不对碳排放施加足够大的经济惩罚, 目前的低碳技术就无法替代化石燃料。开发低成本的新低碳技术需要公众对科学和技术的大力支持以及高碳价的激励。新技术将加快向低碳经济的转型, 并降低我们实现气候目标的成本。因此, 政府和私人部门必须大力追求低碳、零碳甚至负碳技术。
提高公众接受度、合理定价、协调行动和新技术, 这些都是实现全球绿色发展以及其他重要目标的关键步骤。
《绿色经济学》
作者：威廉·诺德豪斯
出版社：中信出版集团
出版时间：2022年6月
诺奖得主威廉·诺德豪斯对环境经济学研究的集大成之作。该书对绿色思维进行了创新性诠释，为我们在不牺牲经济繁荣的情况下推动经济发展提供了新思路。
绿色思维的核心是需要认识到，世界不是孤岛，全球化的世界充满各种各样的互动，而找到合适的方法管理这些互动是解决世界重大问题如气候灾难、大流行病等的关键。本书从绿色思维的角度重新思考了经济效率、可持续性、税收制度设计、个人伦理、企业社会责任、ESG投资以及社会公平等问题，还就如何为碳定价、推行低碳技术、设计有效的环境税以及通过气候俱乐部促进国际合作提供了具体的解决方案。
绿色思维为解决世界性难题提供了充满希望的新视角，只要我们正确认识问题，并设计良好的制度和机制来促进技术创新和国际合作，我们终能实现“绿色星球”的目标。
| 留言与评论（共有 0 条评论） “” |
