来源：《中国社会科学文摘》2022年第11期P103—P104

作者：朱杰进 孙钰欣 单位：复旦大学国际关系与公共事务学院，摘自《太平洋学报》2022年5期，张萍 吕佳摘

随着国际力量对比消长变化和全球性挑战日益增多，加强全球治理，推动全球治理的制度改革已经成为新时代中国特色大国外交的重要内容之一。值得关注的是，针对跨境支付、互联网域名分配、开发性金融等新兴领域的国际制度，中国选择了不同类型的改革路径。

按照是否制定新国际规则以及是否对旧国际规则进行重新解释的标准，可以将新兴大国参与国际制度改革的路径划分为替代型、叠加型、转换型和规避型四种。其中，替代型改革路径是指新兴大国制定新国际规则，并用它去替代守成大国主导的旧国际规则，即“另起炉灶”；叠加型改革路径是指新兴大国制定新国际规则，但不替代守成大国主导的旧国际规则，而是将新规则与旧规则相并列，即“叠床架屋”；转换型改革路径是指新兴大国不制定新国际规则，而是对守成大国主导的旧国际规则进行重新解释，用旧制度规则去实现新制度目标，即“旧瓶装新酒”；规避型改革路径是指新兴大国既不制定新国际规则，也不对守成大国主导的旧国际规则进行重新解释，而是尽量减少对旧国际规则的使用，即“弱者的武器”。

本文从“社会网络理论”出发，提出从“网络性权力”（Network Power）这一新理论视角来对守成大国的权力进行衡量，补充完善历史制度主义的“渐进制度变迁”理论，构建了一个“守成大国网络性权力+国际制度弹性”的理论框架，对中国参与新兴领域国际制度改革的路径选择进行解释。

“网络性权力”是对国际政治学中传统权力概念的一次重新界定，强调权力分析要摆脱个体思维，采取网络思维。现代的国际政治是一个互动网络，国家与国家之间的互动在一个个网络中展开，国际制度就是由一个个互动网络所组成。因此，一国的权力大小不仅与国家的个体特征相关，还与国家间互动所处的国际制度网络的特征紧密联系。

除了守成大国的网络性权力外，渐进制度变迁理论还指出，既有制度的弹性是影响改革方路径选择的另一个重要自变量。当国际制度弹性较低时，新兴大国只能去创建新国际制度。而当国际制度弹性较高时，新兴大国会倾向于在既有国际制度框架内去重新解释制度以实现自身所偏好的新目标。

综合来看，当守成大国的网络性权力较大时，新兴大国不具备采取替代型改革路径或者转换型改革路径的条件，只能选择叠加型改革路径或者规避型改革路径。而究竟是选择叠加型路径还是规避型路径则取决于既有国际制度的弹性，当国际制度弹性高时，新兴大国更有可能选择叠加型路径；当国际制度弹性低时，新兴大国只能选择规避型路径；而在守成大国的网络性权力较小时，新兴大国可以选择替代型或者转换型改革路径，但究竟选择替代型还是转换型也是取决于既有国际制度的弹性。当国际制度弹性高时，新兴大国更可能选择转换型改革路径；而当国际制度弹性低时，新兴大国只能选择替代型改革路径。

跨境支付与中国的叠加型改革路径

跨境支付国际制度主要由两个要件构成：“报文+货币”。其中，在报文方面，环球银行金融电讯协会（简称SWIFT）是为全球跨境支付业务提供报文传送的信息交换系统。在货币方面，当前跨境支付以美元为主，纽约清算所银行同业支付系统（简称CHIPS）是世界上最大的美元支付清算系统，支持了几乎所有的美元外汇清算业务。简言之，现有跨境支付国际制度是由SWIFT和CHIPS两部分共同构成（“SWIFT+CHIPS”），而美国则通过掌握CHIPS这一“货币”要件，对既有国际制度具有主导权。现实中，美国多次把跨境支付国际制度“武器化”，对其他国家实施金融制裁，以实现自身的政治和外交目标。美国滥用跨境支付国际制度的行为给各国跨境支付造成了威胁，使得国际制度改革极为迫切。

中国在跨境支付领域是在不改变既有国际制度框架的前提下增加了SWIFT货币选择的多样性，在既有“SWIFT+CHIPS”的基础上叠加了“SWIFT+CIPS”，是一种“叠加型”的国际制度改革路径。

这是由于，跨境支付领域的网络效应大，使得守成大国的网络性权力较大，导致新兴大国退出既有制度网络以及创建替代性的新制度网络的成本都非常高昂，不具备选择替代型或者转换型国际制度改革路径的条件，只能选择叠加型或者规避型改革路径。同时，SWIFT制度目标的包容性以及制度治理架构的中立性程度较高，使得中国更加倾向于采取“SWIFT+CIPS”的叠加型而非规避型的国际制度改革路径。

互联网域名分配与中国的规避型改革路径

在互联网域名分配领域，目前最主要的国际制度是1998年成立的“互联网名称和数字地址分配机构”（简称ICANN）。长期以来，ICANN一直处于美国的主导之下。为了减少美国及其主导的ICANN对我国可能造成的威胁，维护我国网络基础资源体系的安全与稳定，中国互联网络信息中心（简称CNNIC）于2012年3月推动国内28家域名注册管理机构和域名注册服务机构成立了中国“国家域名安全联盟”。

从国际制度改革路径的角度看，中国成立“国家域名安全联盟”既不是制定新的互联网域名分配国际规则，也不是对既有国际规则进行重新解释，只是减少了对ICANN国际制度安全性的依赖，因此是一种类似于“弱者武器”式的规避型国际制度改革路径。

这是由于，互联网域名分配领域的网络效应高，守成大国美国的网络性权力较大，导致中国退出ICANN或者创建替代ICANN的新国际制度的成本十分高昂，因而也就不具备采用替代型或者转换型国际制度改革路径的条件。这种情况下，中国只能选择叠加型或者规避型路径。

同时，ICANN在法律上仍然受到美国政府的管辖，制度治理结构的中立性程度较低，且其倡导的“多利益攸关方原则”与中国倡导的“网络主权原则”难以兼容，制度目标的包容性程度也较低，使得中国无法通过重新解释既有制度规则来实现自己的制度目标。这种情况下，中国只能通过建立“国家域名安全联盟”来减少对ICANN的依赖和使用，采用类似“弱者武器”式的规避型国际制度改革路径。

开发性金融与中国的替代型改革路径

冷战后美国等发达国家主导的以世界银行为核心的国际开发性金融制度具有“南北合作”的不平等特征，存在着一系列的不足。作为发展中大国，中国与其他金砖国家一起对世界银行所代表的国际开发性金融制度提出了批评。除了话语批评之外，中国在国际开发性金融领域还采取了实际行动，其中最为显著的就是发起了“一带一路”倡议。

从国际制度改革路径的角度看，针对美国等发达国家主导的以世界银行为核心的国际开发性金融制度，中国提出的“一带一路”倡议在制度规则上与前者有着根本的差异，属于“另立炉灶”式的替代型国际制度改革路径。

这是由于，开发性金融领域的网络效应较低，守成大国美国主导的世界银行等国际开发性金融机构未能满足广大发展中国家的融资需求。与此同时，随着中国对外提供发展融资的能力和意愿增强，美国难以阻止发展中国家加入中国提出的“一带一路”倡议。在这种条件下，中国可以选择替代型路径或者转换型路径。

然而，世界银行的制度弹性较低，美国等发达国家作为股东国掌控了世界银行的治理结构，使得世界银行的制度中立性较差，很难从“主要协调南北合作”转变为“加强同所有国家的平等伙伴关系”，因此，中国难以在世界银行的制度框架内实现自身的改革目标。在这种条件下，中国发起了“一带一路”倡议，采用“共商、共建、共享”的国际发展融资模式，属于替代型国际制度改革路径。

中国需要在新兴领域国际制度改革中采取不同类型的“中国方案”。对于网络效应大的新兴领域，中国的改革方案是做“穿越者”（穿越到下一个网络与守成大国展开竞争）而非“颠覆者”（在既有网络内颠覆守成大国）。对于制度弹性高的新兴领域，中国的改革方案是做“转换者”（重新解释旧制度）而非“替代者”（用新制度替代旧制度）。