图一 全国工商和市场监管部门查处垄断案件的类型

图二 全国工商和市场监管部门查处垄断案件违法行为类型

《反垄断法》施行十年来，全国工商和市场监管部门依据《反垄断法》，负责查处垄断协议、滥用市场支配地位垄断行为。为了增强实际操作性，总局在完善立法方面同样做了大量工作，先后颁布多个部门规章和规范性文件，并成功指导省级工商和市场监管部门查处大量垄断案件，其中不乏具有开拓性或者典型性案例。

截至目前，“竞争执法公告”只涉及垄断协议案件和市场支配地位滥用案件，尚未公布行政垄断案件，所以本课题将其排除在研究范围之外(见图一)。在所有垄断案件中，滥用市场支配地位案件占50.91%，垄断协议案件占49.09%。

综合所有垄断案件具体违法行为类型，20件案件涉及市场分割垄断行为，占36.36%，位列第一；19件案件涉及附加不合理的交易条件垄断行为(其中8件为搭售垄断行为)，占34.55%，位列第二；5件案件涉及限定交易垄断行为，5件案件涉及联合抵制垄断行为，分别占9.09%，并列第三；4件案件涉及限制生产数量垄断行为；3件案件涉及差别待遇垄断行为；2件案件涉及拒绝交易垄断行为(见图二)，个别案件跨两种类型。

全国工商和市场监管部门查处垄断案件违法行为类型

值得注意的是，利乐公司垄断案除了涉及搭售、限定交易的垄断行为，也是我国反垄断执法部门首次将“忠诚折扣”作为《反垄断法》第十七条第一款第(七)项“国务院反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位的行为”予以规制。

(一)垄断协议案件

1.执法回顾

综观我国《反垄断法》实施十年的发展历程，全国工商和市场监管部门在规制垄断协议方面取得明显成效。

一是出台配套规定。自《反垄断法》颁布以来，总局先后出台《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》《关于禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为的规定》等一系列配套规定。这些配套规定有效保证《反垄断法》的实施，并在具体的垄断协议规制方面起到了重要作用。

二是执法效果良好。总局“竞争执法公告”中公布的垄断协议案件共有27件，均为横向垄断协议案件，其中分割销售市场或者原材料采购市场的案件最多，达20件，联合抵制交易、限制商品的生产数量或者销售数量案件分别有5件和2件。同时，在建材、保险等垄断高发行业，经营者之间达成横向垄断协议以实施垄断行为十分常见。有鉴于此，总局充分调动执法力量、积极运用执法经验、灵活运用执法手段，对经营者之间达成的垄断协议行为进行强有力的规制，以达到肃清市场，促进市场公平竞争之目的。

三是执法透明度不断加大。总局将办结的反垄断案件处罚决定全部公开，涉及终止调查决定、中止调查决定以及多种处罚措施。这些处罚决定有利于企业理解和把握《反垄断法》的执法标准，调整其商业决策和行为，以达到合规的目的。公开处罚决定也有利于普及和宣传《反垄断法》，是“执法就是最好的普法”的最好体现。

2.执法特点

一是在执法思路上，注重以《反垄断法》理论指导实践。工商和市场监管部门执法队伍的理论基础不断巩固、提高，在面对新型、复杂、疑难案例时体现了其专业的《反垄断法》理论功底和应用能力。

在山东临沂25家会计师事务所垄断协议案中，被处罚的会计师事务所分批通过不同渠道寻求法律救济，向不同的行政复议机关提出复议，向人民法院提起行政诉讼。而所有的复议和法院判决最后完全维持了山东省工商局的行政处罚决定，反映出山东省工商局在对反垄断法律整体理念的把握上十分精准。山东省工商局还从数学角度对分配方案中各项指标进行科学分析，得出该方案显失公平、限制经营者正常经营的结论。

二是在执法手段上，实现刚柔并济的灵活执法。全国工商和市场监管部门在进行反垄断执法时积极与相关部门、企业交流，引导企业配合调查，善于运用各种反垄断协商制度。

执法部门多次劝导涉事企业无果，对不予配合的企业处以罚款，则体现执法部门执法策略与执法权威并重。在安徽支付密码器垄断协议案中，办案机关在对信雅达公司进行案件前期核查时，多次向其宣传法律法规，积极引导相关企业自纠自查，在其拒不接受执法调查时对其处罚，体现了刚柔并济的执法艺术。

三是在执法程序上，严格遵循法定程序、保障当事人合法权益。全国工商和市场监管部门在查办垄断协议案件的执法过程中，严格遵循法定程序，对执法细节妥当处理，充分保障当事人的合法权利。

在湖南百旺金赋科技有限公司与湖南航天信息有限公司垄断协议案的处罚决定书中，办案机关通过表格的形式，一目了然地反映了两个当事人在不同销售区域的销售数量变化情况，十分清楚地用数据说明了分割销售地域市场垄断协议所带来的直接后果。湖南省工商局在重点关注两个当事人分割市场行为之后，又查实两个当事人在IT外包服务市场的不当行为，从而进一步论证了垄断行为所造成的损害后果，即对IT外包服务市场的竞争及纳税人利益造成了损害，体现了工商和市场监管部门对反垄断执法程序各个细节慎重对待的态度。

(二)滥用市场支配地位案件

1.执法回顾

一是出台一系列配套规定。《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》《关于禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为的规定》等配套规定，不仅为经营者规范自己的行为提供了相关指引，还对反垄断执法部门依法查处滥用市场支配地位案件提供了操作指南。

二是执法效果良好。总局“竞争执法公告”中公布的滥用市场支配地位共28件。其中，查处没有正当理由、搭售商品或者在交易时附加其他不合理的交易条件的案件共19件；查处没有正当理由、限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易的案件共5件；查处没有正当理由、对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇的案件共3件；查处没有正当理由、拒绝与交易相对人进行交易的案件共2件；1件案件被认定具有“其他滥用市场支配地位行为”(个别案件跨两种类型)。反垄断执法部门对滥用市场支配地位行为进行严厉惩处，不仅有利于及时纠正、合理规范、明确指引经营者的市场竞争行为，而且有利于公平、高效之市场竞争机制的充分构建。

三是执法透明度不断加大。在湖南盐业股份有限公司永州市分公司垄断行为案中，湖南省工商局首次公开违法所得计算方法，把能单独计价的被强制搭售产品的进销差额减去税费作为违法所得予以全部罚没。湖南省工商局公开违法所得计算方法与数据，将反垄断执法的透明度提升到新高度。

2.执法特点

一是在执法策略上，反垄断分析框架与个案实际情况有效结合。经过长期执法实践，工商和市场监管部门就滥用市场支配地位案件形成一套较为成熟的执法框架，即先界定相关市场，再在此基础上认定涉案经营者是否构成市场支配地位，然后判断具有市场支配地位的经营者是否实施了滥用行为，最后分析滥用行为是否排除、限制了相关市场的竞争。这样一种“四步走”的基本分析框架贯穿于反垄断执法分析过程中。在此分析框架中的每一个环节也都有其相对特定的分析模式，很好地结合了学理有关滥用市场支配地位行为的定性和构成要件判定。此外，在具体案件的执法过程中，工商和市场监管部门并非统一、僵硬地遵循现有模式，而是结合个案进行综合分析，以真正实现《反垄断法》的宗旨和目标。

在四川久远银海畅辉软件有限公司滥用市场支配地位案中，四川省工商局首先依据《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》，从需求者角度进行需求替代分析，进而界定相关市场。其次，从当事人在相关市场中的市场份额、两定机构对当事人依赖程度、其他经营者进入相关市场的难易程度三方面认定当事人在广元市辖区范围内的医保支付软件市场上具有市场支配地位。再其次，从当事人的违法行为、无正当理由两方面认定当事人滥用其在广元市医保支付软件市场的支配地位，搭售加密键盘和读卡器。最后，从破坏广元市加密键盘和读卡器销售市场的竞争秩序、限制两定机构的选择权、损害广元市两定机构的合法利益三方面对当事人违法行为的危害性作出分析。

二是在执法方式上，根据执法对象特点予以有针对性的分析判断。全国工商和市场监管部门在滥用市场支配地位的执法过程中，同时注重根据执法对象的特点、执法对象违法行为的性质与危害程度等因素予以有针对性的分析判断。

在中国农业银行内蒙古分行垄断案中，农行内蒙古分行积极配合公诉机关的调查，认识到其行为对“金融扶贫富民工程”贷款市场竞争秩序产生不良影响，涉嫌滥用市场支配地位，并于2016年10月10日召开全区农行视频会议，要求下属支行停止办理农牧户贷款代理保险业务，采取退还保费、建立农牧户阳光办贷卡制度等措施积极整改，并表示将进一步采取有效措施消除其涉嫌垄断行为产生的后果。内蒙古自治区工商局鉴于当事人积极配合调查并积极消除不良后果，于2018年1月8日对农行内蒙古分行作出中止调查决定。

全国工商和市场监管部门反垄断典型案例评析

(一)垄断协议案件

1.江苏连云港混凝土垄断协议案

【案情简介】

2009年3月3日，江苏省连云港市建筑材料和建筑机械行业协会混凝土委员会以行业自律为名，牵头组织市区16家预拌混凝土企业召开会议，制定预拌混凝土企业行业自律条款及检查处罚规定。协议确定了工程分配、工程检查及违规处罚的具体细则。协议还统一了预拌混凝土的销售价格，如果成员单位私自下调价格，协会将予以处罚。行业自律条款订立后，即着手实施。协议实施期间，有会员企业因担心协会处罚，不敢与某施工企业订立混凝土销售合同，致使项目停工。施工企业向工商和市场监管部门投诉，导致案发。

对参与签订垄断协议的其他企业，江苏省工商局认定，预拌混凝土企业达成的分割销售市场的垄断协议，违反《反垄断法》第十三条第一款第(三)项的禁止性规定。考虑到在案件调查中，当事人能够及时反映行业情况，积极配合调查取证，及时中止违法行为，依据《反垄断法》第四十六条的规定，江苏省工商局决定责令相关当事人停止违法行为，没收违法所得，并处以相应罚款。

【案例评析】

本案最为棘手和突出的是法律适用问题。《反垄断法》第四十六条规定：“经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下的罚款。”对垄断协议进行处罚，必须确定“上一年度销售额”，确定“违法所得”。其中，违法所得的认定是本案最大的难点。预拌混凝土的成本随规格、季节、施工条件等诸多因素在变化，比一般工业产品成本变化快，幅度大，体现的变量多。再加上行业普遍存在的垫资现象，货款回收时间、价格和数量都不确定，江苏省工商局在确定部分企业的违法所得方面付出了很大的努力。

作为《反垄断法》施行两年多后工商和市场监管系统办结的第一起行政处罚垄断案件，该案具有重要意义。此案在打破地方封锁、打击分割市场行为等方面具有很好的警示作用，这也是工商和市场监管部门贯彻中央文件精神、服务地方经济发展的一大举措。江苏省工商局在国家工商总局授权下依法查处此案，不论是前期调查取证，还是后期作出行政处罚决定，都较为规范详细，为全国工商和市场监管部门查处垄断案件开了一个好头。

2.安徽支付密码器垄断协议案

【案情简介】

2010年12月7日，信雅达公司、兆日公司、海基业公司3家涉案公司和安徽省20家银行业金融机构共同参加人民银行合肥中心支行组织召开的安徽省支付密码推广工作会议，就安徽省支付密码器销售市场分配、产品型号、市场价格、推广宣传、销售措施、培训及相关费用等事项达成一致意见。3家涉案公司按照市场分配方案划分销售对象，与银行业金融机构签订协议，供货由其代售。实施过程中，信雅达公司与兆日公司、海基业公司向相对应的银行业金融机构不交叉供货，在安徽省分割了支付密码器销售市场。在2011年至2012年期间，统一固定支付密码器售价为520元/台。2012年12月4日，3家公司及20家银行业金融机构参加人民银行合肥中心支行组织的会议，统一将支付密码器售价调整为400元/台。

安徽省工商局认为，当事人在安徽省分割支付密码器销售市场持续5年，时间久、数量大、价格高、违法所得较大，侵害了消费者合法权益，依据《反垄断法》第四十六条第一款的规定，责令当事人停止违法行为，没收违法所得，并对当事人处以相应罚款。

【案例评析】

本案体现出多方面的复杂性：既涉及《反垄断法》中的实体问题，也有执法机构间管辖权的划分问题；既有不同执法机构之间的管辖权划分问题，也有同一执法机构内部管辖权的划分问题；既有经营者的垄断行为问题，也有行政垄断问题；既有卖方的垄断协议问题，也有买方的垄断协议问题；既涉及对垄断协议的认定问题，也涉及对垄断协议违法性的评价问题。

仅就垄断协议的认定而言，本案属于涉及政府行为的“类轴辐卡特尔”。轴辐卡特尔(Hub & Spoke Cartels)是一种特殊的垄断协议形式。具有竞争关系的经营者之间虽然看似没有直接进行信息交流，但其作为“辐条”(Spoke)通过第三方“轮轴”(Hub)实现了间接的信息交流，进而达成垄断协议。在这样一个架构中，“轮轴”起到了非常重要的作用。从本案的处罚决定书可以看出，人民银行合肥中心支行在本案中扮演着较为特殊的角色。即使3家公司并未直接达成书面或口头的垄断协议，但其借人民银行合肥中心支行召开会议及印发相关文件的契机，直接或间接进行意思交流，并在事实上实施分割市场的行为，这种“类轴辐卡特尔”的行为同样违反了《反垄断法》。在反垄断案件中，政府行为涉嫌构成行政垄断，并不能成为经营者行为不违法或无须承担责任的理由。

3.湖南长沙工商税控服务垄断协议案

【案情简介】

自2016年4月1日至19日，经湖南百旺金赋科技有限公司长沙市场部负责人刘某提议，湖南百旺金赋科技有限公司、湖南航天信息有限公司先后经过4次协商，于2016年4月19日在湖南航天信息有限公司办公场所就长沙市范围内的增值税发票系统销售和服务签订增值税发票管理系统推行服务范围区域划分协议。协议约定：营改增存量户、新进户、税控机改造户均按照行政区域5∶5的比例划分。双方共同提供服务的地区，原则上按照各半比例控制。双方还约定，如果纳税人特定选择服务单位的，双方应遵循纳税人自愿选择的原则。

湖南省工商局认为，百旺金赋与湖南航天两家公司的行为违反《反垄断法》第十三条第一款第(二)项和《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》第五条第(一)项的规定，构成划分商品销售地域的垄断协议行为。鉴于当事人积极配合调查，并主动改正垄断协议行为，根据《反垄断法》第四十六条第一款的规定，湖南省工商局对当事人作出责令停止违法行为、没收违法所得、处以罚款的行政处罚。

【案例评析】

为了规避反垄断法律风险，具有竞争关系的经营者在订立与实施横向垄断协议时所采取的措施日趋隐蔽。一方面，相关经营者常常通过口头协议、行业内部年会、国外会议等隐秘方式确定横向垄断协议的具体内容与实施细则，导致反垄断执法部门与司法机关难以获得协议存在的充足证据材料；另一方面，横向垄断协议的参与主体常常通过虚构、粉饰、篡改协议订立目的与实施效果的方式，意图使垄断协议在表面上符合反垄断豁免构成要件。

由本案案情可知，两家公司达成并实施的横向垄断协议在事实上造成长沙市增值税发票系统销售和服务市场被对半分割的局面，因而该垄断协议严重限制乃至排除此相关市场的竞争，导致市场失去优胜劣汰的机制，进而使社会资源无法得到优化配置。该横向垄断协议还剥夺了消费者的自由选择权，不但没有让消费者受益，而且促成协议参与方共同实施违规收费行为，严重损害了消费者的合法权益。基于此，湖南省工商局对本案作出的行政处罚定性准确，两家公司达成的该协议不应得到反垄断豁免。

(二)滥用市场支配地位案件

1.利乐滥用市场支配地位案

【案情简介】

2009年至2013年，利乐在提供设备和技术服务过程中，借助其市场支配地位，以多种方式对用户使用包装材料施加限制和影响，加深客户对利乐包装材料依赖程度或延续对其使用习惯，进而实施无正当理由的搭售行为。2011年，利乐利用其作为红塔牛底纸产品唯一客户的优势，与红塔达成排他性约定，限制红塔与其他包材厂商就牛底纸项目进行合作。2012年3月，利乐限制红塔使用非利乐专有技术信息，对红塔向其竞争对手提供牛底纸构成影响。2009年至2013年期间，利乐利用“忠诚折扣”将客户不可竞争部分需求捆绑可竞争部分需求，与其他折扣叠加运用，短期内对竞争对手造成封锁。

国家工商总局认为，2009年至2013年期间，利乐利用其在中国大陆液体食品纸基无菌包装的设备市场、纸基无菌包装设备技术服务市场和纸基无菌包装材料市场的支配地位，实施没有正当理由搭售、没有正当理由限定交易以及排除、限制竞争的“忠诚折扣”行为，构成《反垄断法》第十七条第一款第(四)项、第(五)项和第(七)项规定的滥用市场支配地位行为。依据《反垄断法》第四十七条的规定，总局责令利乐停止违法行为，处以2011年度在中国大陆相关商品市场销售额7%的罚款。

【案例评析】

相关市场界定在具体的执法以及实务操作过程中，要初步确立产品和地域范围，也就是所谓确立临时相关市场。在初步确立临时相关市场后，需要通过替代性分析方法进行具体界定，其中需求替代为主要分析方法。具体到利乐案中，国家工商总局在需求替代分析中更注重对商品特征和用途、消费者偏好以及消费者转移成本的分析。在相关地域市场的界定中，国家工商总局主要从商品的主要销售区域和运输成本两方面进行需求替代分析。此外，国家工商总局还运用了供给替代分析方法。

2.吴江华衍水务有限公司滥用市场支配地位案

【案情简介】

吴江华衍水务有限公司通过原吴江市人民政府的授权，获得江苏省苏州市吴江区的供水特许独家经营权，经营期限30年，是吴江区所辖区域范围唯一的供水特许经营者。当事人在供水经营中，利用其在吴江区范围内公共自来水供水服务的支配地位，明示或暗示房地产开发企业将给水安装工程、二次供水工程、接水装表工程等交由其全资子公司吴江华衍建筑工程安装有限公司或其指定的企业施工；对供水工程所需的水表、管材等主要材料和设备，要求房地产开发企业、施工单位必须使用当事人提供或指定的品牌。

江苏省工商局认为，当事人在交易过程中附加的上述不合理交易条件，使房地产开发企业在供水工程施工单位的选择、材料设备的采购等方面没有自主选择权，破坏了公平竞争的市场秩序，违反《反垄断法》第十七条第一款第(五)项的禁止性规定。根据《反垄断法》第四十七条之规定，该局责令当事人停止违法行为，并处以2014年度销售额7%的罚款。

【案例评析】

吴江华衍水务有限公司滥用市场支配地位案是一起典型的公用企业滥用市场支配地位案件。在这类案件中，界定相关市场和衡量反竞争效果是认定此类违法行为的难点所在。江苏省工商局在查办此案时清晰地分析了相关市场和反竞争效果，使该案成为我国规制公用企业滥用市场支配地位的典型案例。

一是关于相关市场界定。在认定公用企业滥用市场支配地位时，反垄断执法部门应重点界定相关地域市场，这是由公用企业及其所属行业的经济特性所决定的。公用企业具有规模经济与网络经济的特点，使其所处的行业具有经济学上的自然垄断特性。自然垄断特性一般体现在该行业一定区域内只能或者只宜由一家经营者开展相关业务，否则会造成资源的浪费。因此，就相关市场而言，相关地域市场的大小决定了公用企业相关市场支配地位的适用范围。本案当事人华衍水务公司通过与江苏省吴江市政府签订吴江市区域供水特许经营协议，获得了苏州市吴江区内30年的供水特许独家经营权，因此可以判定相关地域市场为苏州市吴江区行政所辖地域范围。

二是关于反竞争效果的衡量。供水行业由于其自然垄断的属性，由一个或者少数几个经营者提供相应服务往往更具有经济效率，但这并不代表该行业的所有服务或者所有阶段都适用这个原则。公用企业引入竞争已成为通行做法，也与当前民营化的趋势相符。因此，反垄断执法部门在对公用企业进行反垄断执法调查时，会考量其行为是否有减损竞争的效果。华衍水务公司在提供供水服务的同时，要求用户必须接受其指定的公司设计和安装供水设施，无疑导致减损此市场公平竞争的效果。此外，从消费者利益的角度出发，本案中，由于华衍水务公司是供水服务市场的唯一经营者，所有用户用水需向其申请。作为用户的房地产公司原本希望自主采购市场上符合标准的设备以减少成本，但迫于华衍水务公司的市场支配地位，只能接受其指定的施工单位，这显然侵害了用户的自主选择权，损害了消费者的合法权益。

(摘编自浙江理工大学《国家工商机关反垄断执法十周年的经验总结与对策建议——基于“竞争执法公告”案例的研究》)