本报记者 周丽 高洋洋

3月2日，全国“两会”即将召开之际，全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明对外公布了今年将提交的建议，主要涉及土地制度改革、农民住房财产权抵押贷款改革、《土地管理法修正案（草案）》的修改等话题。

全国人大代表蔡继明接受中国建设报记者采访

蔡继明在《关于推进我国土地制度改革的建议》中提出，深化我国土地制度改革最核心的问题就是要强调市场在土地资源配置中起决定性作用。因此，他提出应在《土地管理法修正案（草案）》中规定：“国家实行国土资源市场配置制度，建立城乡统一的建设用地市场，对土地利用实行负面清单管理，负面清单之外的空间则由市场配置。”

在土地制度改革方面，蔡继明还提出，应严格根据公共利益需要限定征地范围。“公共利益的需要是征地的必要前提，不能简单在国民经济和社会发展与公共利益需要之间划等号，也不能把‘由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设的需要’作为征地理由。”另外，在农村宅基地制度改革中，蔡继明认为，村民已获得的宅基地使用权，应赋予其完整的用益物权，可以继承和有偿退还给集体，也可以在集体经济组织内部和外部出租、转让、抵押、担保。

随着《农村土地承包法》的修改，目前农村承包土地经营权抵押贷款全面推开的法律障碍已经消除，但农房抵押贷款仍难以推进，蔡继明认为，主要原因是现行的土地管理法不允许农村宅基地使用权在集体经济组织之外流转，物权法也没有赋予农村宅基地用益物权属性，而担保法则明确禁止农村宅基地抵押。“农村宅基地使用权只能在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让，而大多数村庄已经实现一户一宅，甚至大量进城务工户的宅基地已经闲置，所以集体经济组织内部很难找到符合条件的受让人。”

因此，蔡继明建议在土地管理法中取消对农村宅基地使用权流转范围的限制，允许农村宅基地使用权在村庄之间和城乡之间流转；修改《物权法》相关内容，赋予农村宅基地完整的用益物权，使农村集体宅基地与城市国有宅基地具有同等的权益；取消《中华人民共和国担保法》第三十七条对农村宅基地抵押的限制。

蔡继明认为，《土地管理法修正案（草案）》（简称草案）的部分条款也需要进行相应修订。例如：将“只允许土地利用总体规划确定的工矿仓储、商服等用地，并经合法登记的集体经营性建设用地入市”，修改为“扩大国有土地有偿使用范围、减少非公益性用地划拨外，还必须放宽市场准入门槛，只要不侵占公共设施、基础建设用地和必不可少的生态用地，一切国有土地、集体土地的建设用地使用权均应允许入市”。

值得关注的是，2017年8月，原国土资源部、住房和城乡建设部提出在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥等13个城市试点开展利用集体建设用地建设租赁住房。那么，试点的不断推进将对土地制度改革又会产生什么影响呢？

蔡继明在回答《中国建设报》记者上述提问时表示：“目前一些城市试点农村集体建设用地建租赁房是一个很大的突破，虽然范围还不是很大，但可以预期效果是好的，将来很可能会大范围推广。按照现有法律，只有城市和国有土地上设置了建设用地使用权。农村地区可以在集体土地上建设自住房、公共设施等，但不能进行房地产开发，宅基地也不能出租和转让。所以政府允许在集体建设用地上建设租赁住房是一个重大的突破，这就等于将建设用地的使用权出租给了集体所有制成员以外的使用者，意味着农村集体土地也可以出租转让，这为集体土地入市开了更大的口子，并为城中村的改造和小产权房的治理提供了可借鉴的经验。”