专家 || 监察委员会的职能定位与实现路径

转载研究 【摘要】监察委员会监督执法职能的明确，与党的纪律检查委员会监督执纪职能相对应，形成党纪与国法相辅相成、党内与党外双管齐下的腐败治理格局。 改革国家监察体制，建立权威高效的反腐败专门机构—国家监察委员会，是以习近平同志为核心的党中央着眼于“四个全面”战略布局协调推进的重大举措，是中国特色反腐败体制改革的重大创新。从理论和实践的结合上认清国家监察委员会的职能定位，把握国家监察机构运行的基本方式和要求，对国家监察体制改革的顺利推进，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，有着重要的现实意义。监察委员会的机构性质与职能定位 王岐山同志在北京、山西、浙江调研时指出：“监察委员会实质上是反腐败机构，是监督执法机关。”这就明确了监察委员会的反腐败专门机构性质和监督执法机关的职能定位。 长期以来，我国反腐败监督执法的专责主体并不是十分清晰，党的纪检、行政监察、检察侦查、腐败预防、行政审计乃至公安、税务、海关、工商等行政执法机构都负有反腐职责。《行政监察法》规定的行政监察职能，只能对行政机关公职人员实施监督，未将立法机关、司法机关等其他国家机关及其公务员纳入，监督范围窄且独立性和手段不够。检察机关反贪反渎部门查处的对象是构成犯罪的腐败分子，职务违规违法行为不在查处之列。而其他行政执法机关的主业是维护经济社会秩序，反腐职责是其主业派生出来的。中央决定改革监察体制，将政府的监察、预防部门和检察机关的侦查、预防部门整合，组成集中统一的反腐败专责机构，履行监督执法职能，不仅实现了对国家机器和公务人员监督的全覆盖，而且实现了对腐败违规行为、违法行为和犯罪行为的一体化治理，彻底改变了反腐败责任主体分散的状况。监察委员会监督执法职能的明确，与党的纪律检查委员会监督执纪职能相对应，形成党纪与国法相辅相成、党内与党外双管齐下的腐败治理格局。 建立集中统一的国家反腐败专责机构，政府和检察的同体监督转化为国家层面的异体监督，不仅可增强对权力制约的刚性，而且能极大地提高反腐败抗干扰能力；行政监察权和检察侦查权转化为国家监督权，可突破地方部门壁垒，实现行政违法和职务犯罪查处的有机统一，增强反腐败整体合力；克服检察侦诉同体的机制掣肘，激活被压抑的监察、侦查权能，可催生行政违法监督和腐败犯罪查处的内在动力，实现查办案件的程序化、规范化、法治化。监察委员会的法律地位与职权配置 国家监督执法机关的职能定位，决定了监察机关必须由人大产生，与行政机关（政府）、司法机关（检察院与法院）具有同等的法律地位。这意味着《宪法》和《行政监察法》《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》等一系列法律的修订和制定。监察委员会行使的监察权，是传统立法权、行政权、司法权之外一种新型的权力—监督执法权。这一权力包括监督、调查、处置三项基本职权。其中，监督权是基础性权能，调查、处置权是主导性权能，是监督权运行的刚性支撑和重要保障。 调查权的配置。调查权即依法揭露和查证违规违法和犯罪的权力，是监督国家机关和公职人员是否依法公正履职的法律手段。调查分为一般性调查和特殊性的调查。一般性调查就是对监督发现的违规违法问题，依据行政法规进行信息收集，查证核实监督发现的问题是否存在，这是监察机关履行监督职责的常规性手段。特殊性的调查又称刑事侦查，它是对监督发现的涉嫌犯罪问题进行的强制性调查，具有限制或者剥夺被调查人人身自由、财产自由、通信自由等特征。当有证据证明被调查人有可能触犯刑律时，就要立案侦查，这是国家监察权中最具威慑力的权力和最重要的基本权能。　　处置权的配置。处置权即对调查的违法问题依据相应的法律法规予以审查定性并决定给予何种处分和处理的权力。从监察委员会的处分手段看，根据违法问题严重性的不同，处理手段依次包括给予监察处分（如警告、记过、记大过、降级、免职、开除公职等）、移送司法机关追究刑事责任两大层次。一方面要严格依据法律法规，对违规违法问题进行定性和给予处分；另一方面对侦查终结移送检察机关起诉的案件进行预审，决定移送起诉和不移送起诉。处分权是监督制约调查侦查活动的程序性设置，具有证据审查把关、保证办案质量、保障被调查人合法权益、维护公正执法的价值功能。 监督权的配置。监督权既包括对国家工作人员的批评教育和组织处理，也包括依托监督、调查、处分的情况及发现的问题，采取发送监察建议、宣传、教育等多种手段，预防违法问题发生的职能。预防可以是针对个案的，也可以是针对类案的；可以是发案后的事后预防，也可以是主动介入的事前预防。预防的手段，应当是多元化的，包括：针对发现的问题发送监察建议完善制度或加强管理，从而强化他律；针对公职人员自身加强教育，从而强化自律；针对整个社会公众加强宣传，争取公众对监察委员会工作的支持和配合，宣扬廉洁文化，营造良好的社会环境。 赋予监察委员会对腐败违法行为的预防权、一般调查和特殊调查权、审查处分权和审查移送起诉权，这与腐败从违规违法到犯罪的关联性特征高度契合，符合主动性调查与被动性审查程序性制约的法治精神，创新了非刑事手段和刑事手段并用的腐败治理模式，增强了腐败预防的前置性和有效性。特别是查办腐败犯罪案件监视居住等侦查措施的运用，适应了腐败犯罪隐蔽性、高智能的调查取证需求，同时，为取消社会反映强烈的“双规”措施创造了条件。由监察委员会立案侦查，检察机关审查起诉，从根本上改变了刑事司法中“既当运动员又当裁判员”的弊端，体现了侦、诉、审独立运行和相互制约的刑事诉讼原理及其以权制权的控权法则，增强了法治反腐的公信力。监察委员会的职能运行与合署办公 任何一项国家职能的运行，都必须依照严格的程序规范开展。监察委员会对国家机关及其公职人员涉嫌违规违法和犯罪行为的调查处分，应依照严格的流程进行：通过受理公民举报，审计、海关、工商、环保等其他部门移交，媒体曝光等途径获取腐败信息线索，审查评估后决定是否调查。对决定调查的案件采取非强制性的秘密调查方式。经调查核实其腐败问题不构成犯罪的，由审查部门依法作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分决定；没有腐败事实存在的依法撤销调查；对有证据证明涉嫌犯罪的，依法作出立案侦查决定。案件进入侦查后，依法采取传唤、讯问、拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕等强制措施和电子监控、技术侦查等手段。侦查终结后审查部门根据案件情况分别作出移送检察院起诉、不起诉作非刑事处罚或撤销案件处理。 合署办公是党内监督与国家监察双责运行。国家监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，是现行纪检监察合署办公的“升级版”，意味着纪检监察单轨运行模式向双轨运行模式的转变。现行纪检监察单轨运行模式主要突出党内执纪问责监督，行政监察职能难以充分发挥。双轨运行模式意味着既有的纪检监察合署办公体制的优化。监察内设机构需从现有的纪检监察室分离出来，设置衔接紧密、制约有效的监察内设机构，形成党纪检查、国家监察并行的内设机构格局。新型的纪检监察合署办公体制，契合了从“破纪”到“破法”、从违规违法到犯罪的腐败滋生规律，是中国共产党执政的政权运行机理的客观要求。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出：“我国公务员队伍中党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%。因此，监督国家公务员正确用权、廉洁用权是党内监督的题中应有之义。”这种党员成为国家公务员主体的客观性，决定了党内监督与国家监察的关联性，是党的自身监督与国家机器监督合署运行的制度基础和现实基础。 合署办公是执纪与执法的有机结合，但不是职责权限的错位和混用。执纪与执法要严格实行手段措施的分开。由于党内纪律检查和行政监察的对象属于违纪违规性质，尚未触犯国家刑事法律，处于“四种形态”中的前三种状态，因而只能采取一般调查手段，不能使用限制或者剥夺被调查人人身自由、财产自由、通信自由等刑事诉讼法规定的强制措施和侦查措施。只有进入第四种形态即立案审查，并按程序进入刑事调查环节后，才能采取刑事拘留、监视居住、取保候审、依法逮捕等法律规定的强制措施。与之相应，现行纪委的“双规”措施将会取消。这是监察执法与纪检执纪在性质、手段上的重要区别。只有实现执法与执纪的严格分离，才能充分发挥把纪律挺在前面的腐败防控优势，防止出现违法违规办案甚至冤假错案，保证办案的质量和效果，维护党的执政形象和国家法治形象。监察委员会的执法衔接与自身监督 实践表明，任何权力都需要监督，国家监察权力的行使也不例外。为保证国家监察权力正确行使，防止擅权现象发生，必须要加强对国家监察权力的监督和制约。因此，要加强党中央和地方党委对国家监察权力及运行的领导和监督，坚持党内请示报告等行之有效的制度；要建立完善监察权力的合理分工制约和程序制约机制，比如依托中央纪委案件监督管理室等机构、机制，加强对国家监察权力的分工、制约和监督；要建立人大监督和民主监督机制，积极探索接受监督的途径和方法；要完善检察机关、审判机关的监督制约，比如监察机关查处腐败犯罪案件，就需移送检察院审查起诉；对腐败违法案件的非刑事处罚，当事人可向法院申诉，由法院依法裁判。严格遵守刑事诉讼和行政诉讼法律规定，不断提高监察机关执纪执法的法治化水平。要建立人大监督、民主监督、社会监督机制，确保人大及其常委会专项调研、执法检查、听取报告、工作测评等监督的落实，确保政协对监察工作提案办理的受理和反馈，自觉接受广大人民群众对监察工作的意见和建议。 监察机关与检察机关的紧密衔接，是巩固监督执法成果，实现反腐法治的关键环节。从法律规范和实践要求看，必须建立有效的案件移送工作机制。监察机关查处的需要追究刑事责任的案件，应及时将有关材料（复印件）送达相应的检察机关；检察机关对监察机关移送的案件应及时进行审查，决定提起公诉的，应将审查情况及结果反馈监察机关，决定不予起诉的，应将不起诉的决定及理由通报监察机关。同时，要建立联席会议机制。为加强办案工作衔接，针对面临的新问题和阶段性工作，双方相关负责人定期或不定期召开工作会议，通报办案情况、交流工作经验，研究、协调有关政策和法律问题，研究重大案件起诉中需要协调解决的问题。要建立信息共享机制。一是数据平台共享。监察机关与检察机关有着各自的执法和司法流程，需大量的法律、法规、规章、制度，数据共享平台的搭建可为执法司法依据的迅速查询提供便利，消除信息孤岛现象。二是技术资源共享。司法会计、司法鉴定等专业技术资源共享有利于监察机关和检察机关就执纪执法与司法衔接工作中的专业性结论达成共识，避免重复工作，节约时间和资金。要建立介入支持工作机制。介入支持是反腐执法实践的一条经验。监察机关、检察机关在查处案件时，根据对方的提请，经常会提前介入支持，预先熟悉案件或帮助分析案件，便于侦查证据的收集和起诉证据的审查工作开展。介入支持的主要方式是：监察机关在查处违纪违法案件时，发现可能涉嫌犯罪的，可以邀请检察机关派员提前介入，共同研讨是否达到刑事追诉的标准，检察机关认为涉嫌犯罪的，可以视情况提前介入、指导，就证据的收集、固定和保全等问题提供意见。 监察委员会作为集中统一、权威高效的反腐机构，必须在监督执法活动中加强自身建设，着力打造政治坚定、纪律严明、作风过硬、执法公正、打击精确、预防有效的反腐败专业队伍；通过落实全面从严治党和全面依法治国的各项制度规范，把国家监察机关建设成机构设置科学、人员配备合理、装备手段先进、具有强大战斗力、威慑力和公信力的反腐败执法机关。（本文系国家社科基金重大项目《健全反腐败领导体制与工作机制研究》〈14ZDA015〉阶段性成果）（作者为中国反腐败司法研究中心主任）责编：微云手