人民日报《党建参阅》刊文: 关于国家监察体制改革顶层设计的几个问题

2017-03-17 16:28
转载研究 习近平总书记指出:“要完善监督制度,做好监察体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督”。改革反腐败机构体制,健全国家监察组织架构,是实现党内监督和国家监察并举、反腐执纪和反腐执法结合,党内监督与党外监督全覆盖的重大举措,是推进国家治理体系和治理能力现代化,是有效应对“危险”、“考验”的政治体制改革的重大创新。现就监察体制改革顶层设计问题提出如下思考与建议。一、关于监察体制改革的机构整合问题 长期以来,在我国党风廉政建设和反腐败斗争话语中,执纪执法的专责主体并不是十分清晰,党的纪检、行政监察、检察侦查、腐败预防、行政审计乃至公安、税务、海关、工商等行政执法机构都负有廉政和反腐职责。之所以将政府监察(预防)与检察侦查(预防)加以整合,是因为这两者的功能目标具有高度的一致性,即惩治和预防国家机关及其工作人员贪污腐败。只是前者是非刑事手段,后者是刑事手段。而审计部门的主要职责在于保障行政管理活动中国家资金的合理使用和资源配置的正当性、合理性,是行政管理和经济运行的免疫系统,虽然有发现和揭露腐败问题的重要功能,但审计监督的专门性在于对“事”而不是对“人”。因而审计部门作为政府监督管理的重要手段,不具有国家监察的本质属性。公安、工商、海关、税务等部门的主要职能是维护社会治安和经济管理秩序,其查处对象是刑事、经济等违法犯罪活动,自然是政府不可或缺的管理机构。但是,行政监察(预防)和检察侦查(预防)力量的整合后,需要与审计、公安、工商、海关、税务等部门建立腐败违法和犯罪的线索移送机制,建立与检察、审判机关的协调衔接机制。这样,可实现执法调查与刑事侦查手段的有机结合,非刑事处罚与刑事处罚的双管齐下,这将极大的提高惩治和预防腐败违法犯罪的法治效能和强大威慑。二、关于监察委员会的权力配置问题 国家监察委员会行使的国家监督权,是监督国家机关依法规范运转,发现、揭露、查处和预防公职人员违法犯罪的执法权力。应依法赋予对涉嫌贪污贿赂、侵权渎职等腐败违法案件行使调查权和非刑事处罚权;对涉嫌贪污贿赂、侵权渎职等腐败犯罪案件行使侦查权和预审权;对行政违法和办案中发现的管理上的漏洞行使预防建议权,包括对公务员财产申报和党政领导干部任期离任和国有企业领导人员任期离任等行使审计权。 国家监察机关对所有腐败违法和犯罪线索实行统一集中管理,审计、公安、海关等执法机关在执法活动中涉及的职务犯罪案件线索,应移送国家监察机关办理。国家监察机关调查和侦查实行分级管辖。国家监察委员会立案调查和侦查全国性的重大违法犯罪案件、中央单位厅局级以上干部违法犯罪案件和地方副省级以上干部违法犯罪案件;省、自治区、直辖市国监委立案侦查全省性的重大违法犯罪案件;地市级国监委立案调查和侦查本辖区的重大犯罪案件,统筹协调辖区内基层国监委调查和侦查本辖区的违法犯罪案件,发挥地市级院对办案工作的组织指挥功能,强化纵向侦查指挥与横向侦查协作。 上述职权配置和运行表明,国家监察委员会的国家监督权,由廉政调查(处罚)权、腐败侦查(预审)权、腐败预防(国际合作)权等三大基本职权组成。具体权能配置包括:预防腐败的审计权、建议权,对腐败违法的调查权、处分权,对腐败犯罪的侦查权、预审权,对国际反腐合作的代表权,这样的权力配置与腐败衍生、腐败违法到腐败犯罪的关联性特征和腐败犯罪的国际化趋势高度契合,创新了非刑事手段和刑事手段并用的腐败治理模式。如对领导干部履职和离任的廉政审计,补强了行政审计职能,发现隐性经济问题局限性的短板,极大的增强惩治和预防腐败的前置性。腐败违法调查权的配置,实现了“把纪律挺在前面”后,反腐执法的同步跟进,彰显罪(错)责相适应的处罚公正原则和刑事法律的行为规制功能。特别是监视居住等法定措施的采用,为彻底废除社会反映强烈的“双规”措施创造了条件。而查办腐败犯罪案件有权决定逮捕和采取技侦手段,适应了隐蔽性、高智能职务犯罪侦查需要。取消检察院刑事侦查权,维护了检察机关审查起诉的公正性,可从根本上改变刑事司法中“既当运动员又当裁判员”的弊端,体现了侦、诉、审独立运行和相互制约的法治原则,实现检察权配置的优化与反腐公信力增强的“双赢”价值。三、关于监察委员会与纪检合署办公问题 国家监察机构的升格,监察职能的强化,意味着既有的纪检监察合署办公体制的优化。监察内设机构需从现有的纪检监察室分离出来,按照从破纪到破法、从违法到犯罪的滋生规律,设置衔接紧密、制约有效监察内设机构。可考虑设置廉政调查、腐败侦查、执法审查、预防合作等四个业务机构。四个业务部门根据需要,设立若干业务室。廉政调查机构对国家机关及其工作人员履职行为的监督职能,决定了其职能机构及其运行必须实现对公权力机关、部门、单位的全覆盖;腐败侦查机构发现和查办腐败犯罪案件的法定职能,决定了其职能机构及其运行必须与职务犯罪高智能化、隐蔽性强、干扰阻力大等特征相适应;预防和国际合作机构在反腐败中的重要地位和作用,决定了其职能机构及其运行的综合性和特定性。执法审查机构与其他业务部门职能的主要区别在于不直接办理腐败违法违纪案件,而是对廉政调查的结论进行审查,并作出非刑罚处理决定;对腐败侦查终结的案件进行预审,决定是否移送人民检察院提起公诉。执法审查机构主要履行监察委员会内部监督制约职能。 新的纪检监察合署办公体制机制,可考虑由中央纪委常委统一领导,对党中央负责。实行党纪检查、违规违法调查和腐败犯罪侦查三项职能的分工负责、相互制约和相互配合。党纪检查职能按照执纪、监督、问责的职权配置要求,负责党内纪律检查,围绕党员是否遵守党的纪律也即对违反党纪行为进行监督。违规违法调查职能按照监察机关职权配置要求,负责廉政法规监察,围绕所有国家工作人员是否遵守行政法律法规也即对违反行政纪律行为进行监督。腐败犯罪侦查职能是监察机关的重要权能,负责国家工作人员的职务犯罪监督,依法对触犯刑事法律的腐败行为进行刑事侦查。其办案流程是:通过受理公民举报,审计、海关、工商、环保等其他部门移交,媒体曝光等途径获取腐败信息线索,审查评估后决定是否调查。对决定调查的案件采取非强制性的秘密调查方式。经调查核实其腐败问题不构成犯罪的,依法作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分;没有腐败事实存在的依法撤销调查;对有证据证明涉嫌犯罪的,依法做出立案侦查决定。案件进入侦查后,依法采取传唤、讯问、拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕等强制措施和电子监控、技术侦查等手段。侦查终结后根据案件情况分别作出移送检察院起诉、不起诉作非刑事处罚或撤销案件处理。 四、监察委员会的内设机构设置问题 依据我国监察体制改革试点方案确定的原则,充分考虑组织机构设置中的职能配备和职能衔接尤其是“行政执法与刑事司法的衔接”以及“纪律和法律的衔接”问题,应当充分固化十八大以来纪检监察机关“三转”的成果,将党章赋予纪委的“监督、执纪、问责”三项核心职能与监察委员会所应当具有的“监督、调查、处分、预防”四项核心职能,参照现代管理学中组织架构设置的基本原则,建议监察委员会设立五个业务职能部门。 1.监督部门(监督部、局、处、科)。职能为对党员(党组织)遵守党规党纪和公职人员(公共单位)实施法律法规的情况进行监督,包括被动地受理举报与主动地组织检查。根据工作需要,下设举报部门,承担现行纪委信访室职能;同时下设作风检查部门,承担现行纪委党风政风监督室职能。鉴于现代科学技术在监督检查中的广泛运用,建议增设电子监察部门,承担现代科学技术监督检查工作。监督部门发现的违纪违法问题线索,移送给案件监督管理部门,由案件监督管理部门交由调查部门进行调查。 2.调查部门(调查部、局、处、科)。职能为对党员(党组织)违反党纪和公职人员(公共单位)违反法律的问题进行调查,承担现行纪委内部纪检监察室和检察机关职务犯罪侦查部门的职能。根据工作需要,可以下设若干调查单元。由于调查过程中,根据调查范围和调查深度的不同,案件性质可能不断发生变化。为了降低案件移送带来的沟通成本、提升调查效率,各调查单元之间原则上均应享有从党纪案件、监察纪律案件和刑事犯罪案件的完整调查权。在调查过程中,针对被调查人员的身份和违纪违法问题严重程度,确定给予党纪立案、监察纪律立案、刑事犯罪立案调查等。当然,根据试点实践工作的需要,比如某类案件工作量异常巨大,也可设立若干专业调查单元。调查部门立案调查终结的案件,移送给案件监督管理部门,由案件监督管理部门交由审查部门进行审查。 3.审查部门(审查部、局、处、科)。职能为对调查部门调查终结移送的案件进行审查,分别根据党的纪律、监察法律以及刑事诉讼法,确定是否给予何种党纪、监察纪律处分;对于涉嫌刑事犯罪立案调查的案件,经审查后决定是否移送检察机关审查起诉,该部门主要承担现行纪检监察机关审理部门的职能。根据工作需要,可以依照职能分工分别设立党纪案件审查部门、监察纪律案件审查部门、刑事犯罪案件审查部门等。 4.预防部门(预防部、局、处、科)。职能为根据监督、调查、审查部门发现的问题,发送完善制度或加强管理方面的纪检监察建议,健全“不能腐”的机制,承担现行预防腐败局及检察机关职务犯罪预防部门的职能;根据监督、调查、审查部门工作的情况,有针对性地对党员(党组织)和公职人员(公共单位)开展纪律和法律教育,强化“不愿腐”的自律意识;根据党的纪律检查委员会和监察委员会履职的情况,组织开展面向社会公众的外部宣传,树立“两委”的权威性和认同感,营造崇廉拒腐的良好社会氛围,承担现行纪检监察机关宣传部门的职能。根据工作需要,可以根据职能分别下设廉洁风险防控部门、廉洁教育部门和廉洁宣传部门。廉洁风险防控部门,主要从制度层面检视公共单位各项制度存在的廉洁风险,发出监察建议书帮助完善制度;廉洁教育,专司针对公职人员的廉洁教育;廉洁宣传部门,则专司面向全社会的廉洁宣传。 5.案件监督管理部门(案件监督管理部、厅、室、科)。职能为管理整个监察委员会的线索和案件,负责线索和案件的移转、交办,对内组织监察委员会内部各个业务部门开展工作,对外协调监察委员会与财政审计机关、公检法机关等单位开展协作;管理监察委员会的警务人员、技侦措施、赃物证物、羁押场所等,为调查部门的调查工作提供保障并进行监督;对监察委员会各业务部门的工作进行程序性监督,发现违反案件工作程序的及时予以纠正;统计分析监察委员会线索和案件的情况,为领导层面反腐败决策提供依据,该部门主要承担现行纪检监察案件监督管理部门的职能。根据工作需要,该部门可下设综合协调部门、统计分析部门、监察警务部门、监察技术部门、赃物证物管理部门、羁押场所管理部门等。五、关于监察体制改革涉及的国家立法问题 习近平总书记指出:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革”[19]。王岐山同志在三地试点调研时强调,在全国人大常委会就试点工作作出有关决定后先完成检察机关反贪等部门的转隶,试点地区要为改革全面铺开和制定国家监察法提供实践基础。这就清晰表明了监察体制改革的法定程序。即由最高权力机关依法授权试点地区开展改革探索,待取得实践经验后修改法律,在此基础上再在全国铺开。全国人大常委会对试点地区的机构整合等体制性问题作出决定,就是试点工作的法律依据。按照现行宪法的规定,我国的权力架构是在全国人大之下,设立行政机关、审判机关、检察机关和军事机关。而监察体制改革将形成与“一府两院”平行并立的“国家监察机关”。这就需要修订《宪法》,在《宪法》中明确国家监察机构的法律地位。同时,现行《行政监察法》在监督主体、监督范围、监督手段等方面已滞后于反腐实践,应当总结法律实施以来取得的经验和存在的问题,将实践中探索出的行之有效的做法,特别是中央在北京、浙江、山西改革探索的实践经验上升为法律,制定《国家监察法》,规定国家监察机构的组织体系和职权配置;通过制定《反贪污贿赂法》,为国家监察机构高效运转提供强有力的法律依据;通过修改《刑事诉讼法》《检察院组织法》赋予国家监察机构反腐侦查权及其相关刑事措施手段,确保国家监察机构真正成为巩固党的执政基础、强化人民民主监督、维护国家政权安全的上下贯通的战略支点。(本文作者为中国反腐败司法研究中心主任,湘潭大学教授博士生导师,国家社科基金重大项目《健全反腐败体制机制研究》首席专家)责编:微云手
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