不招人而缓解案多人少压力的四种途径

2017-03-17 16:28
法院改革新思维 【连载】第80期 |不招人而缓解案多人少压力的四种途径文︱南门徙木(微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布,可点击上面链接即可前往阅读。3月12日,最高人民法院院长周强在作最高人民法院2017年度工作报告时透露,2016年,最高人民法院受理案件22742件,审结20151件,比2015年分别上升42.3%和42.6%。地方各级法院受理案件2303万件,审结、执结1977.2万件,结案标的额4.98万亿元,同比分别上升18%、18.3%和23.1%。而2015年,最高人民法院受理案件15985件,审结14135件,比2014年分别上升42.6%和43%;地方各级人民法院受理案件1951.1万件,审结、执结1671.4万件,结案标的额4万亿元,同比分别上升24.7%、21.1%和54.5%。在此之前的2010年至2014年,全国法院系统每年受理和审执结的案件数量已呈现逐年上升趋势,特别是2015年5月1日立案登记制实施之后,各级人民法院案件数量均大幅增长,立案登记制实施仅仅才不到两年时间,2016年全国各级法院案件数量已较2014年增长了将近50%,较2010年已增长了近一倍。图一:2010~2014年地方各级人民法院审执结案件数量情况(引自《人民法院工作年度报告(2014)》) 2016年的案件是2010年的两倍,那法官人数又增长了多少呢?答案是不但没有增长,反而比原来大大缩减了。2010年,我国各级法院共有法官19万余人,而截至2016年底我国除辽宁、江西、河南、西藏4省区法院和兵团法院外,其余27个省区市法院共产生入额法官104442名。即使全国法官员额制改革全部完成,全国入额法官总数预计也不会超过13万人。也就是说,2017年全国法院面临的形势是,案件数是2010年的两倍多,法官人数是2010年的二分之一强,办案效率要达到2010年的四倍才能完成全年的办案任务。这样的工作强度,全国办案法官能扛得住吗???按理说,案件数量大幅增长,最有效、最正常的应对策略应该是相应地增加编制和人员,但截止目前决策层好像丝毫没有这方面的意思。不但不准备增加法官编制,相反还要通过法官员额制改革将全国法官人数削减三分之一以上。现在的问题是,案件激增,法官锐减,案件怎么办?在法官编制不增反减的情况下,有没有可能通过其他相关的改革措施来成功化解当前面临的案件危机?答案是有可能,起码笔者能想到的应对策略就有以下这么几条: (一)适当提高诉讼费用交纳标准。众所周知,民商事案件数量与诉讼收费标准成反比,通过适当提高收费标准来控制案件增幅不但有效而且效果会是立竿见影的。现行的《诉讼费用交纳办法》2007年开始实施,现在已经10个年头了,由于该办法大幅降低了之前的诉讼收费标准,因此自实施以来我国法院系统的民事案件增幅一直居高不下。是时候根据经济社会发展现状进行适当调整了,建议:一是适当提高财产案件的受理费收费标准,增幅建议控制在20%至30%之间;二是要适当提高非财产案件的收费标准,尤其是劳动争议案件的收费标准;三是为了遏制滥提管辖权异议、拖延诉讼现象,建议管辖权异议案件比照案件受理费的三分之一标准收取,最高不超过5000元;四是建立支付令异议保证金制度,这个待会要详细说。(二)尽快激活督促程序。从域外经验来看,督促程序在实现案件繁简分流方面发挥了非常重要的作用。从2000年至2009年,德国每年审结的一审民事案件(不含劳动案件和家事案件)的数量不足200万件,而每年受理的督促程序数量保持在700万件左右,在2003年时更是达到了9472611件。并且其中90%的督促案件不需要进入争讼程序就已终结。奥地利2009年民事案件超过75万件,其中督促案件为51.6万件,债务人提起异议的比例仅为3%。在日本,督促程序可以过滤日本简易裁判所年结一审案件数量的25%以上。而在我国,督促程序的适用效果却差强人意,督促程序所起的作用日渐式微。目前我国督促程序适用率低的最核心原因是债务人滥用异议权问题过于突出,异议率长期居高不下,建议尽快建立支付令异议保证金制度,让滥用异议权的债务人在经济上付出相应地代价。具体设想为,债务人在异议期内对支付令提出书面异议的,应当交纳申请人预交申请费三倍数额(即支付令请求数额按诉讼案件标准计算出的案件受理费)的支付令异议保证金。在异议期限内,债务人仅提出书面异议而未交纳异议保证金的,视为未提出异议,支付令生效。债务人对支付令提出书面异议并交纳异议保证金的,人民法院对债务人的异议内容进行形式审查,并分别具体情形做出相应处理。(三)尽快建立基于手机终端的全国统一电子送达平台。近年来,民事审判实践中的“送达难”问题日益凸显。由于现代社会人口流动性大而社会管理手段相对滞后,当事人的送达地址难以确定,很多案件仅仅为送一份起诉状就要跑上好几次,浪费大量的司法资源。各级法院尤其是基层法院在送达问题上耗费了大量人力、物力和财力,效果却是差强人意。不少基层法官反映,送达已经占到了他们约40%的精力。送达问题不解决,案件办理根本快不起来,简易程序、小额诉讼程序的价值也会大打折扣。可以说,“送达难”对审判效率的掣肘和对司法资源的浪费已经到了必须痛下决心彻底解决的时候了。如何从根本上解决“送达难”问题?笔者建议最高人民法院尽快会同中国移动、中国联通、中国电信三家移动网络运营商联合开发基于手机终端的全国法院统一电子送达平台。该平台建立后,凡是法律文书无法直接送达或者邮寄送达当事人本人的,一律通过全国法院系统统一电子送达平台进行送达,从而彻底解决人民法院“送达难”问题。??(四)尽快解决各地法院之间的办案效率不均衡问题。长期以来,中国法院系统都存在着严重的办案效率不均衡问题,一些法院的办案效率是另一些法院的几倍甚至十几倍。这是极不正常的。产生这一现象的核心原因在于中国公务员系统僵化的编制管理模式。众所周知,文革期间公检法被“砸烂”,文革结束恢复重建各级法院确定编制数量时,因为没有既往的收结案数据可供参考,只能按照辖区户籍人口数量的一定比例来确定各地法院的编制数量。这一编制核定模式一直沿用到现在。根据笔者的研究结论,除西藏、北京、上海、天津等地法院干警人数占辖区人口总数量(户籍)的比例较高外,我国大多数省份每万人(户籍)中法院干警所占的比例一般在1.8至4.5之间,其中有16个省份在2.0至3.0之间,各省份之间法院干警人数占辖区户籍人口总数量的比例大致相当,相差不大。然而,随着近三十年来经济社会的快速发展以及人口的自由流动,各地户籍人口与其诉讼案件数量的关联度越来越弱,各地在诉讼率(每万名户籍人口每年产生的诉讼案件数)方面的差距越来越大。同样是100万的户籍人口,一些经济欠发达、人口净流出的农业县法院每年的案件总量可能仅有三四千件,而经济繁荣、人口净流入的市辖区法院可能会有两三万件案件。据笔者的研究结论,2010年北京市每万名户籍人口每年可产生350起诉讼案件,而江西仅有40起,前者是后者的近9倍。如果进一步细化到县级行政区域,则各地在诉讼率方面的差距会更大。这充分说明仅以辖区人口数量为依据来核定法院编制数量的模式是多么地不合理。因此,未来我国要想从根本上改变法院办案效率的地域不均衡问题,必须改变以辖区人口作为确定法院编制数量主要依据的传统做法,建议以最近三年来年均审执结案件数量作为主要衡量指标来确定各级法院的人员编制数量。行文至此,笔者认为不得不提及法官员额制改革在设计环节的一个疏漏。本轮法官员额制改革的入额比例,无论33%也好,39%也罢,其计算的基数均是所在法院的现有政法编制人数。前已述及,各地法院的政法编制数一般都是根据其辖区户籍人口数量的固定比例计算确定的,而各地诉讼率却相差较大,从而进一步加剧了各地法院之间严重的忙闲不均状态。而且据笔者所知,很多法院的政法编制数量已经十几年没有调整过了。因此,法官员额制虽然是国际通行惯例和大势所趋,但基于中国的现实国情,其在我国推行应当以对各级各地法院政法编制数量的重新厘定,先行解决各地法院之间的忙闲不均问题为前提条件。而本轮法官员额制改革却径行以各级法院现有政法编制数量作为计算法官员额的基数,这无疑是对当前各地法院之间忙闲不均现状的一种妥协和进一步确认。建议决策层尽快解决各地法院之间的办案效率不均衡问题,以最近三年来年均审执结各类案件数量作为主要衡量指标来重新核定各级法院的人员编制数量,该增加的增加,该核减的核减。退一步讲,即使中央不同意增加编制,也应当尽快考虑建立全国法院政法编制的内部调剂机制,将办案效率较低法院的部分编制和人员相应的调剂分流到办案压力过高的法院,以实现各地法院办案效率的大致均衡。也可以考虑以跨行政区划法院改革的契机,直接对办案效率差距较大且辖区相邻的两家或多家法院进行合并,按照司法辖区设立跨行政区划法院。以上四点改革建议,本文仅点一下题,今后均将专门撰文进行详细论述,敬请期待。
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